张士球:未来大气污染防治需要不断加强社会经济分析

2年11月26日，由亚洲清洁空气中心主办的2019中国蓝天观测论坛在北京举行会议主题为“第十四个五年计划展望——协同、深化、突破”。各方代表深入解读当前大气污染治理的重点和挑战，探讨“十四五”期间大气污染治理的重点和难点。会议由亚洲清洁空气中心主办，由《财经》杂志和《中国环境新闻》提供战略媒体支持。在

当空气污染控制进入战斗的深水区时，测量为达到标准路径而采取的措施的社会和经济成本是极其重要的。她指出，当空气污染控制取得巨大成就时，未来将进入一个非常重要的关键阶段。随着污染控制力度的加大，未来控制单位污染增量的边际成本将继续增加，各相关主体面临的经济压力和不同社会群体不同利益需求的冲突也将增加，这是应该考虑的。

对于“十四五”期间和长远来说，张士球教授强调，制定防治空气污染的路线图不仅涉及技术可行性，而且还涉及经济可行性以及实施和监督的可能性。从长远来看，在制定污染控制战略和政策的过程中，有必要不断借鉴和加强社会经济分析的视角。因为它不仅可以帮助寻找低成本的污染控制策略，还可以更好地发挥环境政策，特别是环境和经济政策，释放市场和价格信号，引导长期行为变化，形成社会各主体对环境管理未来方向的期望和相应的市场需求，从而帮助企业制定稳定的长期绿色转型发展战略和环境行为变化。

她认为，为了实现改善空气质量的目标，有许多污染控制策略和路径选择的组合。无论是在国际社会还是在中国，由于污染源减排和污染控制成本的巨大差异，不同行业、不同地区和不同的污染控制策略，认真评价控制目标、控制策略和相应的政策措施，有助于识别和实施低成本的污染控制策略。

因此，她建议环境经济学研究，包括环境经济分析研究，应更积极地参与未来空气污染控制决策支持的研究，至少从成本效益分析的角度来看，这有助于制定和改进空气污染控制战略。原因很简单:“我们应该努力以有效的方式和较低的公共财政和社会经济成本实现环境改善的目标。””张士球说道下面是

嘉宾主旨发言摘要:

张士球:中国多年来在空气污染控制方面取得了突出的成绩，但有人刚刚提出了中国过去在污染控制方面的成就是完全还是主要是由于中国经济放缓的问题。虽然我在这方面没有做过特别的研究，但如果我们分析最简单的数据，便会发现在过去20至30年间，污染物排放的增长率远远高于经济增长率，直至污染物排放率与经济增长率处于同一水平。到目前为止，虽然经济增速放缓，但污染物排放量明显下降，大气环境质量开始改善，这就是许多学者所说的环境与经济脱钩的现状。从这个意义上说，排除经济放缓的因素，中国在过去一段时间，特别是“十一五”以来的污染控制措施，无论是排放控制还是结构调整战略，确实在减少污染排放和改善空气质量方面发挥了至关重要的作用。

当我们取得如此巨大的成就时，未来的空气污染控制也进入了一个非常重要的关键阶段，空气质量持续改善的难度也越来越大。随着污染控制力度的加大，未来控制单位污染增量和空气质量改善的边际成本将继续增加，所有相关主体的经济压力将会增加。

此外，当前的污染控制还必须走向精细化管理，这就要求我们不仅要从科学技术层面研究污染形成和控制的机理以及相应的污染控制技术和策略，还要加强对社会经济评价和政策手段选择的研究。因为未来的污染防治工作涉及多学科，具有多样性和普遍性的特点。例如，它不仅包括各种工业企业，还包括生活水平不断提高的消费群体。由于社会经济发展水平的差异，客观上存在着不同地区、不同社会群体的多重利益诉求和冲突。如何平衡和调整这些客观存在的利益冲突，未来的污染防治策略不仅要注重环境改善的效果，还要注重污染防治的效率，还要考虑不同发展阶段社会群体的不同利益需求。例如，谁应该为未来的环境污染控制买单？除了排污收费原则外，我们是否需要其他制度和政策安排来平衡社会发展？

目前，我们需要根据社会经济发展进程和全球变化的背景，了解和理解环境问题的社会经济特征，以便讨论第14次甚至长期的空气污染控制和环境治理纲要。特别是，我们必须认识到，环境污染不仅是一个物理化学和生物进化的过程，也是污染物在自然界的变化，而且还会带来社会问题、经济问题、利益冲突、政治问题甚至外交问题。随着社会经济的快速发展，环境问题已经成为制约和影响不同社会群体之间利益冲突的重要问题。例如，同样的环境资源不仅是基本的生存因素，也是生产活动的原料和现代生活的保障，也是影响生活质量的重要因素。由于许多环境问题，包括PM2.5和臭氧污染，不仅关系到环境质量、人们的生活质量甚至健康，而且还关系到如何平衡收入改善、生活改善、生活质量改善和环境质量改善之间的权衡，各种措施的选择必然会产生相应的短期和长期污染控制成本、管理成本和长期发展成本。因此，解决包括空气污染在内的环境问题，不仅需要科学认知的提高、技术创新的支持以及政策的制定和有效实施，还需要如何在有效的社会经济评价的基础上寻求有利于平衡环境保护、经济发展和人民生活改善的污染控制策略，建立有效的制度，控制环境污染和生态破坏，缓解而不是加剧社会矛盾，刺激技术变革和行为变革。考虑到环境问题的解决以及环境问题带来的社会公平和正义

因此，考虑到未来政策和制度变迁中环境问题的特点，我们仍需坚持制度创新和政策改革的原则，创新空气污染。所谓正确，一方面是实践证明行之有效的原则、措施和政策的稳定延续，以形成对环境保护目标的稳定的长期社会期望；另一个也是最重要的目标是确保环境和自然资产/自然资本的总量，包括大气容量资源和大气环境质量，不被消耗甚至稳步改善。所谓创新包括很多方面。我主要强调在实现目标的具体手段上的创新。我认为有几个核心点。一是在制定污染控制对策和策略时，如何找到一个成本较低的计划。第二，环境政策不仅要实现效率和效果，还要考虑到所有各方的利益第三，也是最重要的一点，政策手段的选择应该着眼于它是否有助于促进行为的改善。只有当行为经历了有意识的内部变化时，这种政策结果才能产生长期影响。防治

大气污染与解决一系列其他环境问题是一样的。它只不过是两类问题的解决方案。一是人与自然的关系，即人与事物的关系。这通常是通过提高效率来实现的，例如提高单位能源和单位资源的利用效率，因此应该通过技术变革和技术创新的过程来实现。二是人与人之间的关系，即人与社会群体之间的利益关系利益关系的调整应该通过政策和制度创新来实现，因为政策和制度的制定和实施将重新定义和调整人与人之间和群体之间的利益关系。例如，是否征收环境税和税率水平对使用清洁能源和煤炭资源的企业会产生不同的经济影响，直接影响其产品的市场竞争力。这是一个众所周知的事实。如何提高

的效率？换句话说，可以做些什么来提高效率？我们至少可以从以下三个方面着手:第一，技术效率的提高，即通过经济和有效利用来提高技术效率；第二是配置效率。我们知道，不同类型的污染源、不同的污染者、不同的地区甚至不同的时期，同一单位污染的减排成本和单位污染贡献的控制成本有着巨大的差异。当存在巨大的成本差异时，我们如何在公平承担环境治理责任的同时，利用具体的政策措施，使低成本的污染源、污染者和地区进行更多的污染控制，并降低社会污染控制成本？同时，有必要制定相应的政策，使这些低成本主体不仅愿意减少更多的污染，而且能够从超出政策要求的污染控制中获得相应的回报，从而形成良性循环和长期激励。第三，它是制度安排和政策选择可以改善的效率空间。众所周知，不同政策措施的管理和实施成本也大不相同。

对于“十四五”和长远来说，如何制定大气污染防治的路线图，如何确定目标，以及实现目标的政策和体制安排，都是非常关键和重要的。至少需要进行以下相关制度和政策变革:

第一，继续关注环境保护和空气污染防治，从简单的末端治理到末端治理，与源头控制和全过程管理并行，逐步转向环境风险预防和管理，使其既能遏制新的污染，又能消除现有的污染，防止污染转移。

第二，制定和实施低成本的污染控制战略和政策，以避免因不惜任何代价实现环境目标而造成的高社会成本，甚至是被迫在短期内有效而在长期内无效的污染控制战略和对策。为避免单纯依靠高压政策造成的高政策成本和达标成本，应尽可能充分发挥环境和经济政策的作用，为各主体行为的改善提供持续的激励，从而将环境保护转化为主体的长期内在意识，而不是在高压下短期行为矫正和压力放松后的强烈反弹，避免环境政策公信力不足的问题。

第三，根据不同情况，以污染者付费、用户付费和受益者付费原则为基础，制定和实施相关的环境和经济政策，将环境外部成本/利益内化，促进基于社会成本的价格信号的产生和传递，纠正当前市场失灵和政策失灵的局面相关政策应使污染者能够承担环境污染的经济和法律责任。环境容量的占有者应该承担他们所占有的社会公共资产/资本的成本。环境改善和生态服务功能的提供者可以通过环境和生态保护受益者付费原则受益于生态服务和环境服务的提供，体现了发展和保护的公平原则。

第四，通过阳光行政、信息公开、保障公众参与环境事务的权利，建立政府-企业-公众联盟和平衡关系，为中国的长远发展积累社会资本。保护公众环境权和表达公众参与环境事务的权利不仅是现代社会治理的基本本质，也是促进环境法规和政策有效实施、降低政府监管成本的最佳途径。

今后，环境经济学研究，包括环境经济政策研究和系统分析，应该更积极地参与空气污染控制，至少从成本效益分析的角度来看可以有助于制定和完善空气污染控制战略原因很简单。我们应该努力以有效的方式和较低的公共财政和社会经济成本实现环境改善的目标。

最后得出结论:在制定污染防治战略和政策时，应进行充分的社会经济分析，应尽可能寻求和实施具有成本效益的污染防治战略和政策，应尽可能充分发挥环境和经济政策的作用，应提供持续激励以改善各主体行为的功能，应将环境保护转化为主体的长期内在意识。注重行政管理、市场激励和社会制衡三大调整机制和政策措施的有机结合，营造绿色经济或绿色经济成分在市场上具有竞争力的制度环境。