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文/李铁
最近，中央财经委员会第五次会议指出，中心城市和城市群已成为载有发展要素的主要空间形式。 会议提出要加强中心城市和城市群等经济发展优势地区的经济和人口负荷能力。
此后，许多会议的解释认为，未来将继续走向扩大城市和特大城市的城市化道路，近年来，对小城镇和县城过度赋予土地指标，导致要素配置的严重不合理。
但这些观点只停留在几十年前中央提出的城市发展方针上，“严格控制大城市，适度发展中城市，积极发展小城镇”的传统思路上。 其实城市的发展在现实中走完全相反的道路。 许多学者和媒体不了解中国城市化的具体路径和过程，但只是根据某种起诉法想象，很容易误解我们现在提出的政策。
首先，针对中心城市承担更多人口、资源、产业和因素的能力，提出了人口流入地区，特别是特大城市和巨大城市，城市群地区严格控制外来人口定居的现状。
许多城市为了发展，表示欢迎外来人口就业，但由于担心给外来人口提供同等的公共服务会带来财政压力，因此一直采取严格的定居管理政策。 迄今为止，所有人口流入地区，包括沿海发达地区的大部分中心城市在内，即使是发展迅速的城市群地区，户籍管理制度的改革也很困难。 原因是这些城市以“人口资源承载力不足”“财政扶养能力不足”等为借口，不愿推进户口改革，即使外国人口占常住总人口的一半以上，也不愿使用财力为外国人口提供同等的公共服务。
这些做法与中央最近发布的《关于健全城乡融合发展机制和政策体系的意见》和国家发展改革委员会《2019年新型城市化建设重点任务》提出的开放和放宽少数个别大城市以外的特大城市、大城市户籍管理要求明显相反。 这些中心城市和城市群应该正视自己的人口、资源、产业和因素负荷能力，正视这些城市已经有大量外来人口和农业转移人口长期就业和生活，应该给予他们所需要的、与当地居民同等水平的公共服务。 进一步增加投资，解决基础设施建设，满足教育、医疗等公共服务需求，可以带动内需和就业增长。
从这个意义上说，中央财经委员会第五次会议要求中心城市增加更多人口，实际上对这些城市的管理者，不能以负担能力不足为借口推迟户籍管理制度的改革。
其次，关于理解城市群发展的方法。 城市群是指以中心城市为中心，周边形成的大中小城市和小城市合理配置的城市系统。 都市群只有中心城市，并不是中小城市和小城市的绝交。
研究了城市发展规律，发现中心城市主要城市规模迅速增长，部分产业和人口根据成本下降规律溢出周边成本较低的中小城市和小城镇，通过降低产业发展成本和居民居住成本，与周边不同规模的城镇形成要素互补。 中心城市通过不同的交通方式和基础设施建设，在城市群内部城市之间形成交通关系，降低要素成本，实现不同规模的城市间功能补充，根据市场选择，可以有效地解开周边城市主要城市的部分功能。
当前，发展城市群，区别于中心城市，也是中国城市发展现实，发挥中心城市与周边不同规模城市体系的互补作用。
再次提出城市群概念，着重发挥不同规模城市的作用，特别是中小城市和特大城市的活力。 8月30日国务院批准浙江龙港镇设市，中小城市和特大城市在城市群中的作用不容忽视。
实际上，不管长三角还是大湾，特大城市充满活力是普遍的现实。 佛山、东莞是大湾区经济最活跃的城市，也是人口最多的城市，但人口和企业大部分是特大城市，不是这些城市的主要城市。 长三角许多城市，如苏州、无锡、常州也是如此。
这些特大城市人口接近百万，有少数十万人，但现在在建设城镇的行政水平上，仍被当作小城镇，实质上已经达到次中心城市的规模，已经是事实上的中心城市，必须通过改革进一步释放活力。 浙江龙港拆迁城镇时，城市群概念的重点不仅仅是中心城市，如何发挥不同规模的城镇作用，特别是它们具有被称为“小城镇”的特大城镇作用。
最后，提出中心城市和城市群，重要的不是按行政等级而是按市场配置资源，这是必须坚定贯彻的重要原则。
中国在20世纪80年代提出了“控制大城市，适度发展中城市，积极发展小城镇和小城镇”的路径，实际上中国城市的发展道路并没有按照这个政策设定的路径发展，而是走完全相反的路径。
由于分级城市管理体制，资源和要素按照规划经济模式集中在高级城市，已经成为我国城市发展路径的一个过去选择。 80年代后半期的一段时期，由于城市体制的制约，民营企业和市场迅速通过乡镇企业的模式，而在县以下的小城镇和村庄，县以下的经济在经济发达省曾经占据七分之一的江山。 但随着城市改革步伐的加快，高级城市的行政能力加强，20世纪90年代中期，在行政强制手段的作用下，要素和资源集中在高级中心城市。
首先从地方财政的缴纳体制来看，所有的城镇都没有自己的财政和金库，90%的税收都交给了上级政府，留给自己的只有10%。 例如，全国经济最发达的江苏省某市管辖的建制镇和特大镇财政税收占全市的50%左右。
另外，规制最严格的土地指标大部分集中在地级以上的城市，或者县级以上的城市，特别是中心城市。 西部地区部分省份，国家将建设用地指标的35%以上，甚至50%以上留在省会城市，其馀分配给地方城市级以下的城市。 县的数量远远超过地级市的数量，按县划分的很少，不用说行政水平最低的镇和小镇。 多年来，以多个省会城市为中心建成的新地区，多为腐败工程，规划面积大，占地多，实际上造成了严重浪费。
另外，很多省会城市可以利用行政权力进行行政区划的调整，周边的县市大部分可以通过“撤除县市改革区”进入中心城市的范畴。 这些县市距离中心城市主要城市几十公里，基础设施建设投入阵线长，资源利益不足。
目前，中心城市建设和城市群发展，放弃了不同新区域的盲目发展，着重于如何利用市场机制，更多的引导因素集中在城市群和中心城市，不是行政的指令性安排。 我个人认为，这一点应该是中央财经委员会会议精神的本质。
