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作者|国家发展改革委员会价格监测中心研究员刘满平
业内推进油气管网“网销分离”改革的议论多年来一直在持续，“一步一步”国家油气管网集团有限公司(以下简称国家油气管网公司)的成立和未来发展争论不休。
盛赞者有之，质疑者也有之，各方意见不一。
那么，如何看待油气管网运营机制的改革和刚成立的国家油气管网公司呢
为什么要进行油气管网运作机制的改革？
中国油气领域的改革思路主要沿着两条主线展开:以体制改革为主，以所有制改革为辅。 体制改革的重点和切入点是管网环节的改革。
一是油气管网运行机制改革与油气行业上下游改革相联系。
整个油气产业链，管网位于中游，是自然垄断环节业务，管网连接上下游，上游是勘探开发，下游是加工和销售。 上游、下游都是竞争环节业务。 通过管网运营机制改革使管道独立，最直接的优点是实现自然垄断环节业务和竞争环节业务的脱离，促进行业整体竞争关系的形成。
二是当前油气管网运行机制对推进油气市场化改革不利的油气产业发展。
目前我国天然气产业发展存在9个不平衡、不足的问题，6个问题与管网密切相关，目前机制制约其他主体进行管网投资， 强调管网建设存在短板的不同管线是由不同企业投资建设的，建设的管网基本上是独立运营的，管网之间的相互连接程度较低。
另外，由于管网相对独立分散，缺乏总体规划和统一控制机制，难以统一监管，执行力低下，难以实现管网公平开放，导致重复建设和运行效率下降。
中国将建设什么样的油气管网运营机制？
根据西方国家油气管网发展和运行机制改革经验，为促进油气管网业务乃至全行业的健康和快速发展，管网独立于石油公司运行，实施“网销分离”“运销分离”是改革的大方向。
经过长期改革，目前世界油气管网运行模式主要有三种:以俄罗斯为代表的上下游业务一体化运营模式以欧盟为代表的上游气源市场和下游终端销售市场实施多个主体的自由竞争，中游管道维持自然垄断，公平访问第三方气源的“X+1+X”运营模式
各国根据自身管网的建设规模、天然气消费规模、法律法规、监管模式等情况，采用不同的运营模式，模式选择适应各国管网的发展历史、发展阶段、产业规模、竞争特征，以天然气市场化包括管网体制在内的最有利于发展和国家利益的制度配置
中国也是如此。 借鉴国际经验，考虑到自己产业的发展状况，通过各种方案的比较，最终发现“上游油气资源的多主体多渠道供给，中间统一管网高效集中运输，下游销售市场的充分竞争”，即“X+1+X”运营模式，在当前政策条件和政府监督能力下， 在短时间内打破困扰天然气行业发展的最突出的短板，推动实现“网销分离”、“运销分离”的最可操作性和现实选择。
国家油气管网公司应该如何定位？
国家油气管网公司作为国有资本控股、投资主体多元化的行业内自然垄断的公司，不仅要满足天然气行业的特性和发展趋势，还要满足当前我国国有企业改革和国有企业监管的意见和精神。
我的前提是要正确地定位那个。
一是正确定位国家油气管网公司的经营业务，真正实现政治企业的分离。
国家油气管网公司应首先明确是企业，不能注入部分政府行业的管理职能。 半政府的作用影响了服务过程中的公正性，在规划、投资、容量分配等方面容易诱发道德风险。
国家油气管网公司是全国油气供应的高效协调平台，只提供油气管道运输服务，对接上下游资源。
二是将《关于深化国有企业改革的指导意见》与《关于国有企业职能定义和分类的指导意见》结合起来，对国家油气管网公司进行正确的职能定位。 属于自然垄断行业，经营专业业务，应明确是承担重大专业任务的商业类国有企业还是公益类国有企业。
定义为前者，在评价其经营业绩指标和国有资产增值状况的同时，要加强服务国战略，保障国家安全和国民经济运行，发展前瞻性战略产业，完成特殊任务。
定义为公益类，需要能够根据市场规则提高公共服务效率，政府可以制定必要的产品和服务价格，在确保企业财务收支公开透明度、运营有效性的基础上，政府在发生政策性损失时给予补助金。
国家油气管网公司会否更加垄断？
据改革意见，未来国家油气管网公司是现有国有大型油气企业的全资或控股公司的长输管网，部分储气库和液化天然气接收站，以及自愿加入的部分省级管网公司资产体积巨大，等级为副部级，与现有国有油气企业平定。
外部的担忧，原本3家大型油气企业集中在1家，是否会成为第二家电网，将成为另一家独家企业。
对此，笔者认为，由于管网本身是自然垄断环节业务，在此基础上成立的国家油气管网公司就是自然垄断企业。
第二，自然垄断企业未必会发生垄断行为。 以消除垄断动机，建立强有力、操作性的监督制度和措施为前提。
自然垄断企业的垄断动机不仅获得高额垄断利益，电网被称为垄断企业的主要不是“网络销售分离”，而是一体实施流通销售，“统一销售”以获得价格差为主要利益模式，参与电力设备的制造和销售等，具有很强的垄断动机。
但国家油气管网公司只从事油气长输管网的规划运行、公平开放和运输服务，不涉及油气勘探、进出口、生产销售等竞争业务，确保管道运输和销售分离，不从事设备制造、建设等辅助业务。
其收益主要来自政府的允许收益，与生意和价格差距无关，与搬运谁家无关，模式与电网大不相同，没有垄断的动机。
改革意见加强了向国家油气管网公司公开信息、执行计划、公平开放、价格管理、安全运营、资产和服务等多方面监督管理，并根据当前政府和行业监督管理能力，未来监督管理公司比当前监督管理公司容易得多。
省级管网公司将来将如何改革？
目前对省级管网公司的定义没有统一的认识和规范，省级管网公司被认为是地方国有企业代表地方政府控股公司的省级管网投资、建设、运营公司。
初步统计显示，全国有21个省建立了30多家省级天然气管网公司，主要职责除管道运输业务外，还涉及天然气销售和终端业务。 自成立省级管网公司以来，大部分目的是统一管网建设规划，提高气化率，实现普遍服务和协调发展，部分省份致力于省内天然气统购销售，把握资源发言权。
在这些省级管网公司中，按照“上游供气商能否直接与下游用户交易”和“地区管网建设运营是否特许”的区别进行划分，全国省级管网公司的具体运营模式大致可以归纳为三大类
一是以浙江为代表的“统购统销”模式。 该模式的特点是当地省(市)政府允许管网公司建设和运营当地天然气管网。 同时负责区域内气源的采购、天然气下游市场的开发和销售，形成“多气源供应、全省网络”，天然气供应商不能与下游用户直接交易。
二是以广东为代表的“允许代购进口”模式。 该模式的特点是当地省政府允许管网公司专利经营省内天然气管网的建设和运营，省内居民和公共服务用气采用统一调配模式，省管网公司向城市燃气公司统一购买和销售，省内发电、工业等用户直接加气
三是以江苏为代表的“开放型”模式。 该模式的特点是上游供气商可以与下游用户(包括城市燃气、最终用户等)直接签订购买合同，省内管道建设运营主体多样，供气商、用户等可以直接建设，可以通过省管网代理。
上述3个模型是根据不同省的气源状况、市场消费等特征构建的，各有特点和利害。 例如，开放式管网模型区天然气终端价格优势明显，统一销售的管网运营模型限制了天然气市场化过程。
根据油气体制和油气管网运行机制的改革意见，国家油气管网公司成立后，省级管网公司的改革方向主要有三个方向。
第一，有可能成为国家油气管网公司的控股公司或者出资公司。
目前，油气企业拥有10多家省级管网股份，“国有大型油气企业在省级管网公司拥有的股份，全部纳入国家油气管网公司”，国家油气管网公司成立后，广东省、浙江省天然气 一些省级管网公司成为国家油气管网公司的控股公司，一些成为国家油气管网公司的出资子公司，地方政府和其他投资者成为第一股东。
省级管网公司成为国家油气管网公司控股公司后，在法律上独立于国家油气管网公司，具有独立的完整公司管理组织体系，在经营方面具有很大的独立性和一定的灵活性。 同时，其经营活动也受到国家油气管网公司的间接控制，必须服从国家油气管网公司的总体战略和总体利益需求。
具体来说，一是脱离天然气销售业务，转变为单纯运输公司，公平开放给第三者；二是运输费用监督管理由省级和以下政府监督，企业运输率不同；三是规划、标准等由国家油气管网公司统一制定，开放省内管网建设，允许多元参与。
如果省级管网公司成为国家油气管网公司的参与子公司，其经营和管理模式与单独存在的省级管网公司相同。
二是可能发展为国家油气管网公司省级分公司。 从国家油气管网公司成立后的发展趋势来看，各省很可能成立省级子公司。 “鼓励地方以省级管网资产进入国家油气管网公司”，这些省级管网公司在纳入国家油气管网公司后，有可能成为省级子公司。
成为国家油气管网公司省级分公司后，在法律、经济上没有独立性，没有法人资格，只有国家油气管网公司的附属机构，在业务、资金、人事等方面受国家油气管网公司管辖。 具体而言，一是只提供燃气服务，不能买卖燃气，公平开放给第三者；二是运输率由全国油气管网公司统一决定，由中央政府监督的三、计划、标准等由国家油气管网公司制定。
第三，可能还单独存在。 国家油气管网公司未成为控股子公司的省级管网公司仍可单独存在。 其经营模式也与国家油气管网公司的控股子公司模式类似，但经营自主权非常大。 但是，从未来的发展趋势来看，单独存在的省级管网公司将面临从国家油气管网公司向其运营区域延伸的竞争和挑战。
在上述三种改革模式和方向中，省级管网公司成为国家油气管网公司控股公司和省级子公司的优点有利于减少中间环节形成“全国一片网”，有利于统一的规划、规划和协调。 缺点是地方政府的抵抗太大，特别是作为省级子公司的典范，不利于地方发挥促进天然气协调发展的积极性。
省级管网公司如果不纳入国家油气管网公司，成为参与子公司或单独存在的优点，成本低，操作比较容易，有利于各地方根据自己的实际情况促进天然气的协调发展。 但缺点是中间环节不减少，不利于统一的计划、计划和协调，可能会遇到“肠道抵抗”，不能形成“全国性的网络”。
从目前的实际情况和改革趋势来看，笔者个人认为，国家油气管网公司成立后，未来实际能够单独存在的省级管网公司很少，或者至少与国家油气管网公司有关，省级管网公司基于“全国一片网络”的构想，以市场化方式 任何市场化方式，因各地实际情况不同而有所差异，不应全盘托付。
油气管网运营机制改革能在短时间内成功吗？
改革以国家油气管网公司为中心的油气管网运营机制，标志着中国油气体制改革迈出了重要的一步。 外界期待着它，希望它很快见效。
但遗憾的是，油气管网的改革是一项系统工程，既不能一次完成，也不能一次完成，需要花时间熟悉和检测。
其次，建立国家油气管网公司，不是油气管网运营机制改革的全部，而是油气体制改革的全部，需要在上下游主体多样性和公平竞争等多方面推进综合改革。
改革以往没有平坦的道路，聪明的改革方案也不现实，就不能达到改革的目的。 一举完成的完美解决办法只存在于理论中。
油气管网运营体制改革也是如此，特别是成立国家油气管网公司，涉及不同主体重大利益调整方面广泛，影响较大。
建立国家油气管网公司在现阶段还不是完善的方案，建设方案的多数表现是原则性的指导意见和安排，没有详细的实施细则，不能不回答外部的许多疑问。
但总体来看，在当前的政策条件和政府监督能力下，也许它会在短期内打破困扰天然气行业发展的最突出的短板，推进实现“网络销售分离”的最可操作性和现实选择。
未来国家油气管网公司在运营中可能面临新的形势和新的挑战。 这些情况和挑战没有体现在分发的改革意见中。
例如，天然气行业很大程度上依赖于基础设施，开发项目必须与管道建设相结合，确保运输。 国家油气管网公司后，其投资管网建设的决定必须晚于现行一体化企业。 如果石油企业不及国家油气管网公司建设，或者企业发现新油气田后，没有与规划相关的管线，此时，政策不允许企业自己独自建设管线，建设后，国家油气管网公司会不会接受呢？
对此，笔者认为，这些问题和挑战是发展中的问题，因此必须坚定信念，制定计划，认真研究，积极应对，安全处理，改进，以改革推动发展。 既然迈出了改革的重要一步，就应该是“诚实诚实，长期工作”。
(本论文只是代表本人的个人意见，与单位无关)
