让政策里的“真金白银”激发民生创造活力

优化简政放权、放管结合、服务改革是政府自身的革命，是深刻改变政府作用、激发市场活力的战略措施。 近年来，广泛的教育、文化服务业企业受到激励，随着势头的增加，企业数量不断增加，民营市场主体的比重大，势头强，利润显现。 图参观了云南省玉溪市文化产业博览会。 新华社发

【圆桌对话】

来宾:

张志勇民加入中央教委主任、山东省教育厅一级巡视员

邓丽丽民进中央文化艺术委员会副主任，北京大学文化产业研究院动漫游戏研究中心主任

周海涛北京师范大学高等教育研究院院长，中国民办教育研究院院长

主持人:本报记者王海磬

教育、文化服务业的商业环境不仅关系到社会民生，也关系到满足人们日益增长的美好生活需求的市场主体的自信活力，也关系到促进国内消费，培育国内市场。 目前，制约教育、文化、出版等服务业发展的难点和阻塞点仍然存在，目前政策之间的对立、管理强、服务弱、民间资本融资困难、融资高等问题不容忽视。 根据2019年中共中央关于优化商业环境的政党协商选题，民入中央以深化“放管服”改革激发微观主体活力为主题，以教育、文化服务业为重点领域，设立专题调查组，赴陕西、湖北、安徽、上海等地，重点调查中共中央、国务院政策配置的执行情况

今天，我们邀请了专题研究小组的三位嘉宾，讨论了政府如何正确定位，把握管理与服务之间的关系，帮助教育、文化服务业政策落实。

1 .政策大量颁布，开始出现效果

记者:作为刀刃内部的自我革命，“解放制服”改革是近年来与政府重建市场关系，激发市场活力和社会创造力的领导者。 教育、文化服务业比较特殊，兼具商业性和社会性。 对于这样的企业，地方政府在“管理服务”改革中有什么样的做法、措施、效果呢？

张志勇:“放制”改革深入改变政府作用，进而在资源配置中发挥决定性作用，是更好地重建政府与市场关系，推动我国经济高质量发展的重要措施。 中共中央、国务院关于“放制服”改革要求和优化商务环境的政策配置，为促进教育、文化服务业的发展，近年来各级地方政府积极落实、努力推进、制定支持政策、简化审查程序、改进工作方式、提高服务效率，发挥了积极的引导作用。

在简政放权方面，陕西省根据权利责任清单的编制，对42项教育类行政审查事项在线编制处理流程和工作指南，陕西省渭南市制定了“降低企业运营成本的行动方案”和“三年行动计划”。 2017年以来，湖北省整理了2.2万份妨碍公平竞争的规章和文件，修改了21份不符合公平竞争要求的文件，颁布了《营商环境评价工作方案(试点)》，制定了“集中企业关注度，进一步推进优化营商环境政策的重点工作清单”，打破各种不合理的门槛和限制，打破了投资的

在放管结合方面，陕西省发表了“切实推进陕西文化建设高质量发展的意见”、金融支持文化产业指导意见、工商注册意见、税收政策、上市后文化企业资产管理办法等。 湖北省制定了《关于推进综合行政执法体制改革试点活动的指导意见》，推进了跨部门、跨行业综合执法。 安徽省合肥市以“请你查”的方式，充分发挥公民监督权，拓展执法能力，树立政府新形象。

在优化服务方面，陕西省西安市在全国首次实施注册的“365天不关门，24小时不中断”24小时服务模式，85个节日57892户，占2018年新注册的市场主体的10%。 湖北省完善政府性融资保证体系，2018年安排省级财政特别贷款11.3亿元，实行市县保证机构支持提高信贷能力的“4321新型政治银负担风险分担贷款机制”，全省97家政府性融资保证公司2018年底保险费728.3亿元，为4.8万家实体企业提供保证

邓丽丽丽:广泛的教育、文化服务业企业受到激励，随着势头的增加，企业数量持续增加，民营市场主体的比重增大，势头强大，利润显现。

陕西省“专业、精、特、新”民营文化企业优势明显，大唐西市文投集团、西安关中民俗博物院、西安荣信教育文化、陕西沙龙媒体等民营企业发展势头良好。 西安市2018年新注册民间市场主体49.56万户，相当于2017年的1.78倍，占市场主体增加的98.89%，接受雇佣167万人。 湖北省民办教育发展势头良好，截至2018年底，有各级民办学校(不包括培训机构) 6594所。 湖北省推进完善政府与社会资本合作模式，全省2018年教育类PPP项目12项，总投资约97.78亿元。

调查显示，民办学校和民营企业已成为不断发展、推进发展、深化改革不可或缺的重要力量。 陕西省大唐西市集团是我国首批复兴丝绸之路文化、推进丝绸之路区域经济建设的民营企业之一，建设大唐西市文商旅综合区，全国率先创造“商养文、文商促进”文化事业和文化产业两轮驱动、可持续发展模式，创造“国家文化产业示范基地”、“国家级非物质文化遗产生产性保护示范基地”等多项荣誉 湖北省武汉工商学院作为民办高校，积极开展产学研合作创新，为区域经济发展、产业结构变革、社会综合管理提供技术和智力支持。 近三年来，学生在各种学科和技能竞赛中获得国家级、省部级奖500多项，师生共同开发软件应用产品37项、创新设计作品和产品218种、1万多件，获得“全国深化创新创业改革示范高校”等多项荣誉。

周海涛:经营环境主要是指所在地行政系统的管理体系和管理服务能力。 在调查中，企业发现政府管理理念进步，管理方式变革，管理手段创新，管理效率提高，公平竞争的市场环境逐渐形成，一般满足政府工作机构态度和态度的转变，支持民营企业发展的优惠政策，简单的政治开放权政策有获得感，政府开放意识，服务意识和

例如陕西省非营利性私立高校每年获得财政4亿元特别支援资金的西安市民办学校对政府“分类费用、合理价格、一校一价”的具体措施非常满意。 湖北省武汉市文化企业享受地方政府各种人才引进激励政策。

但是，我们在推进“解放制服”改革的过程中，地方行政部门关注责任关系，发现改革要求、法律依据、自身权限之间存在不一致、不一致，地方政府无法避免担心。

例如，按照“印鉴管审查”的要求，地方设立行政审查局，负责审查私立学校和研修机构，这与有关法律规定的教育行政部门、人社部门、工商部门审查或登记私立学校、研修机构的精神不一致，造成审查和主管部门审查权不明确的问题。

很多先行实施的“容许不足受理”改革措施与我国《行政许可法》的现行规定不完全一致，地方担心有被追究说明责任的风险。 由于《民办教育促进法实施条例》和具有操作性的具体补助政策没有制定，地方依法提供财政支援、税收优惠、用地政策、投资融资和抵押等政策还不清楚。 另外，如何审查网上工作，如何监督新职业状态下的文教产品质量，如何应对事件事后监督的巨大压力等，都是地方行政部门在“管理服务”改革中面临的“刺激”问题。

调查中发现，当行政依据相互冲突时，地方政府往往不适当。 例如，地方政府根据国务院的《加快体育产业发展促进体育消费的意见》，改造一些老厂房，作为大众体育健身场所，不符合土地管理法的《城市土地性质和使用用途不得随意改变》的规定。

2 .企业需要政府的支持和理解

记者:优化商业环境，发展地方经济，是地方政治企业最有共识、最容易合作的领域。 如何把各方面的积极性凝结在地方经济的发展上，是“管理服务”改革面临的问题。 现在教育文化服务业企业对“管理服务”改革有什么期待？

张志勇:通过调查，教育、文化服务业企业希望享有公平待遇，希望同等享受国家级财税、金融、土地(或场所)、人才等方面的政策。 但实践中存在一些问题，有些地方政府认为企业深入参与职业教育的税收、信用优惠政策尚未完全落实，“体育场的水、电、煤气、 有些企业不知道如何实施“热价格在一般工业标准以下执行”的优惠政策，以及如何获得哪些政策支持，担心增加成本，获得“自主放弃”的政策支持。

新修订的民办教育促进法实施后，教育行政部门没有及时实行“营利”和“非营利”的学校分类政策。 例如，某市民办中职学校在市行政审查局根据要求变更运营许可证的情况下，选择了营利学校，但省教育厅以没有制定分类管理实施条例为理由拒绝变更，该学校在招募计划的申报、学籍登记、资助申请、发行、学校宣传等方面存在困难。

我们还发现，微文化企业信贷优惠政策的落实受到阻碍，文化企业信贷标准和流程不足，民营文化企业以知识产权为担保品的价值难以置评，银行贷款意愿还很低，政策担保公司要求企业提供反证，贷款阈值高于银行。

邓丽丽:教育、文化服务业企业对“放管服务”改革的期待，不仅是工作效率的提高，而且是能工作，不能改革可以说是“不换药”。 企业愿意协调统一政府职能和政策执行，不增加企业经营风险和成本。

一些企业认为，当地政府的支持和激励是“胡椒面”式的，在新兴产业发展初期，在培育市场方面，缺乏对消费的引导和稳定政策。 目前，许多企业需要“以实业教养发展”，无法实现自我造血的健全运行，政府对成绩突出的学校和企业的激励措施不足。

文化产业专业支持资金倾向于支持大型文化园区、文化企业，从事公共文化服务，对社会公益文化企业的支持政策不足。 同时，从中央到地方各项政策传播不畅，民营企业难以立即理解和把握政策动向，需要政府和行业协会进一步指导，但我国行业协会权威较弱，作用有限。

周海涛:有关企业事项办理手续，处理执法标准的不规范和不透明，常遇到企业“不成文的规定”和“过度执法”。

2018年以来，教育培训机构的管理不仅参与了教育、民政、工商、物价、交通、住宅建设、公安消防等政府部门，行业协会甚至居委会也参与了管理，反复检查增加了民政培训机构的运营成本。 有些地方在完成第一、第二期“学前教育三年行动计划”中，为了提高幼儿园的运营比例，直接停止了民办幼儿园的审查许可。 私立学校的专业设置，审批制度改为备案制度，但是有的地方教育部门经常出现不备案说明的情况，没有得到备案的专业还不能开设，专业设置按自主权打折。

据教育培训机构介绍，许多培训机构在城市许多地区都有分公司，教育部门对培训机构的要求是地区证书，名称一致，但工商部门决定在市内设立独立法人公司，企业不能接受。

教育服务业在私立学校招生计划和改革试点方面的障碍比公立学校多，地方教育行政部门的统一招生计划一般是“先公办后民营”分配，削减招生计划，往往是从私立大学开始，私立大学的招生计划也超过省份比例限制的招生过程中， 地方教育行政部门、公立中学差别化、民办高校招生的民办学校不得享有同级公办学校同等的政府项目资助(如高等教育质量工程、典型高等学校建设、国家高技能人才培养基地建设项目等)。 对民办学校的科研立项、考核奖实行限度申报制度，民办大学几乎没有参加科研立项考核的机会，一些民办学校甚至连申报通知都不知道。

在文化服务业，有的地方政府和社会团体经营的体育场馆免除房地产税和城镇土地使用税，企业经营的大型竞技场馆减半征收政府给博物馆、美术馆等公共文化馆免费开放补助金，补助金的对象不包括民营企业在内的部分地方政府在购买服务时， 不知如何排除民营企业的民营文化企业优秀人才被排除在政府部门的审计员、审计员、审计员名单之外，民间书业应依赖国有图书出版部门进行审计员申报。

3 .好政策中的含金量必须落实

记者:前几天，他向公众公开“全国深化“监督服”改革，转变政府职能视频电话会议的重点任务分工方案”，立即获得无数赞扬。 36项改革任务，列出路线图、时间表，明确谁领导谁负责，充分表明“放下制服”改革将攻占深水区的责任担当。 政策上有“真金白银”，企业家们期待的是，好的政策出台后，尽快落入现实的地方，对此有什么建议吗？

张志勇:要实行“放制服”改革和优化商业环境的政策，必须解决政策不协调、内容不适用、不能实行等问题。

必须加强行政合作。 在政策制定中，要使改革依据于法律，就必须加强政策与法律法规之间的联系，加强各级政府内部协商委员会的审查，特别是关于多部门权限的内容，保证政策的统一性。 加强下划线和风险控制，特别是以难点、结果的各种论证意见作为决策的必要材料，保证政策的可行性。 政策的发布和执行，加强区块层次管理，减少区块直接指挥，部门分别因政治、政策过度分散，致力于解决基层难以推进、应对困难的问题，保证行政权责任的对应性。

必须深化政府的协商。 在根据社会主义民主政治的重要形式和途径制定合乎目的的政策之前，要加强与利益相关者、相关行业组织、社会组织的协商，听取人大和政协的协商意见，集中决策民意的共识，保证政策的共识度和期待性。 细分政策制定方案，规范政策制定过程，加强听证会、论证会、座谈会的实效性，请研究机构、媒体和行业协会认真研究，征集大量意见，完善民主、科学和规范的政策议程设置和比较开放的决策过程。 建立“管理服务”改革推进和政策实施过程中的企业意见反馈机制，及时发现和纠正行政管理存在的问题，更好地帮助企业解决发展问题。

必须提高执行性能。 严格遵守法律，以高效行动为重点，抑制形式主义和官僚主义、本位意识和保守意识的随意性和不作为。 拆除影响市场公平竞争的“隐形门槛”，减少事件权转让过程中政府控制资源的权利，如果能转让给市场和社会，不要转让给下级政府，避免转让后地方政府的权力扩大，企业和地方政府的接触面更大，摩擦成本更高。 理顺审查与监管权责关系完善监管体制和方式，更好地适应市场和社会发展规律。

邓丽丽:教育、文化服务业的主体和环境相当复杂，需要整理各种服务关系，促进服务保障和服务市场的协调发展。

必须坚持民生的指导。 在服务领域，民生服务的渠道和主体是最复杂的，包括基本的公共服务、社会公益服务和市场服务，因此民生消费服务业的商业环境因素也是最复杂的，以深化这一领域的“管理服务”改革，满足国民日常生活的丰富需求为共同目标，政府、社会和企业的关系， 特别是协调政府和其他服务主体的关系，确保公平公正的秩序，创造多种互补、协调的社会利益和服务结构，提高服务领域的整体合作和整体水平。

必须明确经营主体。 教育、文化服务领域包括事业单位、企业、民营非企业单位、社会组织。 企业中有国有企业、民营企业的公营学校有免费收费的私立学校有营利性、非营利性和营利性的教育培训机构。 多个主体在同一领域活动，市场服务和公益服务并行，进一步竞争，难以确认主体和权益的关系。 各主体获取公共政策和资源的途径和机会不同，难以确立和实现公平的原则。 定义服务业主体，区分免费、非营利性费用、营利性费用等服务活动的性质，使企业申请人正确把握资质要求、举办目的和利益期望，依法允许举办的学校、机构、事务所、俱乐部、剧团、媒体、智囊团、公司等各种名称的服务主体，属于企业性质的，依法

必须明确经营范围。 教育、文化服务业的业务，无论是从市场还是从政府采购的，内容上与意识形态有关。 定义服务内容，明确监督范围和要求，制定负面清单，执行“禁断即入”，企业正确把握经营机会和利益，依法开展经营，依法保护，依法接受监督。

周海涛:要逐一研究教育、文化服务业中反映出的改革不足的具体问题，逐一解决，追求实效。

尽快制定促进民办教育发展的辅助政策，推动各地依法完善行政许可、分类登记、审查程序、学校规范等具体办法。 推进民办学校(教育机构)，特别是普遍实行民办幼儿园的“禁止入内”，实行民办学校的专业设置等自主权。 制定适合教育、文化服务业的减税费下调政策，平稳民营文化企业优秀人才申报渠道。

统筹制定各类教育、文化服务业行政审批、管理、监督细则和方法，为综合执法提供依据的有关企业整改工作，加强各有关机构监督结果共享的行业协会专业性和独立性，加强行业自我监督、自我管理、 鼓励发展实现自我服务的文化咨询等专业化中介机构，建立跨文化监督部门和文化服务商实现及时有效沟通中介的盖面广泛、统一访问、规范利用的大数据报警监控平台，及时准确地提供教育、文化服务业企业的动态信息

地方政务网站以“一般公开，不例外公开”原则为基础，推进提高商业政策、业务流程公布效率的政策“谅解纸”，实施“单一制”告知制度的优惠政策宣传工作及时、连续、实用、提前， 探索适用于企业工作周期的教育、文化服务业的信用标准和流程，建立有效的中小文化企业招聘机制，发展信用担保风险控制、完善风险补偿机制的文化创意设计服务类等前期资金投入需求大、易受融资瓶颈制约的企业