■本文作者：张琬钧 北京在明律师事务所

一个行政行为是否可诉，是决定行政诉讼案件胜负与否的前提和关键。律师在处理行政诉讼案件时，能准确把握住行政行为的可诉性往往会事半功倍。那么，如何快速、准确的掌握某个行政行为的可诉性呢？本文，北京在明律师事务所人才储备团队的张琬钧律师将为大家浅析这一问题，被征收人在自行维权时也完全可以参考。

【《行政诉讼法》对行政行为可诉性问题的规定】

首先，最简单的一个方法就是依据法条。《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围有明确的归纳，将其明确的归纳为了十二项（详见《行政诉讼法》第二章第十二条）。又将人民法院不予受理的范围归纳为了四项（详见《行政诉讼法》第二章第十三条）。

最高法《关于适用<行政诉讼法>的解释》（法释【2018】1号）又详细的规定了十种不予受理的情形。这些范围的划定就成为了行政诉讼体系中一个非常重要的基石，依据这块基石，就能初步快速的确定一个政府的行为是否可诉，正确把握诉讼方向、策略，最终有机会拿到胜诉判决。

但是，纵观我国三大诉讼法，只有行政诉讼法对受案范围做了明确的划分和归纳，大家是否想过为什么行政诉讼法要如此特殊呢？

其实它有些类似于民事诉讼中分析法律关系的情形。行政诉讼因为有它的特殊性，在诉讼过程中只能针对政府的行政行为，人民法院在审理行政行为的合法性的过程中，只能针对某一个单一的或者关联性的行政行为，不能是一个分散的行为。所以，行政诉讼案件的受案范围就要明确、细化、具体。因此，律师在担任原告代理人或者被告代理人去起诉或应诉的时候，准确把握住政府行政行为的可诉性，就好比射箭，已经瞄准了靶心。靶心瞄准、拉紧弓弦、放手一射，案子的胜诉的比例就大大提高。

其次，单纯依据法条的受案范围或者不予受理的范围来确定行政行为的可诉与否未免过于机械。一方面法条繁多，不方便记忆，另一方面，单靠法条来处理案件不是一名高素质专业律师该有的工作方法，掌握行政行为可诉性的关键点还要抓住行政诉讼受案范围的灵魂。

【法条规定的3种“例外”情形】

例如：《行政诉讼法》第十三条中第（二）项规定行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令人民法院是不予受理的。这一项就是我们之前所说的抽象行政行为（现在已不采用这种说法），是具有普遍效力的行政行为，一般情况下是不可诉的。

但是从具体实践过程中，也存在可诉的情形。有这样一个案例，保定市某工业园区有一个规划，这个规划具体是规定该园区各个地块的性质、用途、容积率、边界范围等等。这个规划属于一个抽象的行政行为。

规划当中设计了三条路，其中三号路按照规划设计应从A点修到B点，而B点正好是一家企业的大门。在企业招商的时候，政府招商部门拿着规划图跟企业签了招商合同。但是在企业入驻之后，政府改变了规划方向，企业门前的路变成了荒地，企业的员工和车辆无法进出，大大影响了企业的形象和效益。因为政府修改规划的行为侵害了特定主体的权益，那么，政府的这种行政行为就具有了可诉性。

最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释（法释【2018】1号）十种不予受理的情形中第一条第（三）项行政指导行为，按照法律的规定是不可诉的。但是根据工作实践经验总结，一些行政指导行为也是可诉的。

我们可以将可诉的行政指导行为归纳为三种：即错误指导、强制指导和拒不履行法定指导义务。

错误指导就比如某一级政府领导对于村民耕种农作物的品种进行指导，本来应该耕种玉米的土地，强制要求农民改种植玫瑰花。村民若不同意就强行将村民耕种的玉米铲掉，这一行为形式上属于政府的指导行为，但是它将会对农民收益造成损害，这样的行政指导行为是具有可诉性的。

强制指导例如《物业管理条例》中第十条规定成立业主大会的时候，乡镇人民政府、街道办事处或者住建部门应当到场指导。这种行政指导行为因为具有强制力，在小区成立业主大会时乡镇人民政府、街道办事处或者住建部门人员明知却不到场指导，行政部门就会存在程序违法的问题，这就属于拒不履行法定指导义务的情形，此行为也是具有可诉性的。

最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释中第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为人民法院不应受理。

这里简单介绍一下，行政机关不产生外部效力的行为是指发生于行政组织内部，基于行政隶属关系，只影响行政组织内部事务的行为。如政府内部决策、政府领导对工作的指示、批复、政府内部的会议纪要等等。

我国行政诉讼法将此种政府行政行为列入不可诉的范围之内，但是如果政府某些内部行为产生了一些外部化的效果，侵害了行政机关相对人的利益，我们作为原告代理人时如何来保护当事人的利益呢？

实践中有大部分的案例，将政府的内部行政行为作为起诉对象，从而维护了当事人的合法权益。例如，在延安市某县发生了一起安全事故，在这起事故中县安监局认为涉事的延安宏盛建筑工程有限公司（以下简称宏盛建筑公司）有违章建筑的行为，对这起事故的发生负有责任。

县安监局形成了一个这样的结论并报上一级主管部门延安市安监局，形成一个批复文件，后将批复向各方进行了送达。宏盛建筑公司收到批复后，对批复内容中关于整个案件的责任划分不服提起了行政诉讼，一审法院撤销了延安市安监局做出的《批复》，并指令延安市安监局重新做出具体行政行为。安监局收到判决后以《批复》为政府内部行为一审法院不应当受理为由提出上诉，但是二审还是维持了原判。

裁判理由就是该批复虽为政府的内部行为，但是该批复内容中将宏盛建筑公司列为责任单位，并要求给予处罚，为宏盛建筑公司设定了一定的义务，并将文件对宏盛建筑公司进行了送达，已将批复的内容外化，宏盛建筑公司提起诉讼，人民法院应当受理。

另外一个案例是四平市一家名为海丰园的房地产建设公司，因为资金链断裂导致所有建设项目停工，当地老百姓频频上访，四平市政府迫于压力就开了一个内部会议。

在会议纪要当中形成了一个决定，决定将海丰园所持地块转让给另外一家名为九州的企业。然后，相关职能部门拿着这个会议纪要去办理了变更登记手续。此时，四平市政府根据会议纪要而做出行政行为，显然是违反法律规定的。海丰园公司将四平市人民政府依据会议纪要做出行政行为起诉至人民法院。

最终，四平市人民政府败诉，并对海丰园公司进行了赔偿。上述两个案例都较为典型，其实现实生活中政府的内部行为原本不会产生外部效力，但是，因为种种原因，某些内部行为会变得外部化，此时，这个内部行为就会变得可诉了。这就需要广大律师朋友，凭借扎实的功底和丰富的经验，对具体问题进行具体分析，做出正确的诉讼方向和解决方案。

最后，通过上述案例和分析我们不难得出结论，判断一个行政行为是否可诉，不能单纯依靠法条，核心点要看这个行政行为是否直接导致行政机关相对人的权益受损或者义务的增加，并且二者之间具有直接因果关系。律师在处理行政诉讼的过程中，一方面要遵循法律的规范，另一方面也要深入研究行政诉讼当中深层的法理，准确把握方向和策略，这样才能更好的将行政诉讼案件做到精准化、专业化。