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我们熟知的新中国第一部宪法诞生于1954年的9月20日，第一届全国人民代表大会上，此后在1975年1978年和1982年，又分别通过了新的宪法，至今一共是四部宪法。然而事实上早在这四部宪法之前，甚至在新中国成立之前，还有一部文件，它具有宪法的特征，并且在很长一段时间里起着临时宪法的作用。那就是我们现在常说的共同纲领。1949年9月29号，中国人民政治协商会议共同纲领获得通过。它规定了新中国的国体和政体，以及国家制度和社会制度的基本原则，还有各项基本政策，在当时起了临时宪法的作用。为什么这样一部不管从内容上还是从法律效力上来看，都具有国家宪法特征的文件，却只能称得上是临时宪法呢？
原来宪法是我们国家的根本大法，必须由人民来制定。可是在建国前夕，大陆还没有全部解放，召开由普选产生的全国人民代表大会的条件还不具备。因此，这部共同纲领诞生的过程与后面四部宪法相比显得尤为特殊。那么新中国首部宪法性质的文件为什么要叫共同纲领？它是由谁制定的？又是怎么通过成为临时宪法的？1945年9月2号，经过长达14年的浴血奋战，中国人民终于取得了反帝斗争的最终胜利，日本侵略者被赶出了中国。紧接着有两条道路出现在共产党和国民党，这两个当时中国最大政党面前，是要和平还是要战争？为了协商建国方案，1946年1月10号，中国人民政治协商会议在重庆召开了。由于即将达成的建国纲领是要建立在广大民主基础之上，除了国共两党之外，还应该包括更大范围的民主党派和无党派人士，因此中共创造性地提出了共同纲领这个名字。这份论共同纲领的社论，不仅提出了政治民主化的六项主张，为政治协商会议定下了一个主基调，还成为新中国第一部宪法文件共同纲领名字的源头。
虽然中国共产党怀揣着和平建国的期望而来，但结果却令人失望。1946年6月，国民党撕毁了政治协商会议的共同纲领发动战争。面对比自己强大数倍的对手，共产党没有退却，而是坚持为建立独立自由民主统一和富强的新中国而斗争。1948年年初，眼看胜利的曙光就在眼前，中共再次将召开政治协商会议，商讨建国方案，提上议事日程。5月1日，一封毛主席的亲笔信被送到了著名的民主人士沈钧儒和李继深的手上。信中是这样说的，在目前的形势下，召集人民代表大会成立民主联合政府，加强各民主党派各人民团体的相互合作，并拟定民主联合政府的施政纲领，已成为必要时机，意义成熟。此项会议四议定名为政治协商会议，一切反美帝反蒋党的民主党派人民团体均可派代表参加。收到毛主席的信，沈钧儒非常高兴，推翻独裁统治，使国家走上和平民主富强的道路，这是他不屈不挠奋斗的目标。如今，新中国的曙光已经出现，新政协的召开已经提上日程，他怎么能够不激动万分呢？他当即和李继深商量，表示要积极响应。在沈钧儒和李继生的帮助之下，中国共产党召开政治协商会议，成立民主联合政府的号召，得到了各民主党派的热烈响应，筹建新中国的序幕就此拉开。
然而就在这个时候，一个严重的问题却浮现出来。由于1946年蒋介石悍然发动内战，坚持独裁统治，勇于发声的民主党派和文化界人士再也无法在国统区立足，纷纷转移到了香港，陆续在香港建立进步机构，使那里成为了中国和平民主运动的地区。到了1948年，大批精英仍然滞留香港，而当时国内内战还没有平息，民主人士回不来，中共领导人过不去，人都凑不齐，还怎么开会呢？能否把这些民主人士动员并且安全地输送到解放区来，是召开政治协商会议和制定建国纲领的关键，这也成为了中国共产党当时所面临的一项重要任务。谁能担负起这项光荣而艰巨的任务呢？经过党中央的慎重考虑，有着丰富统战经验和组织才能的周恩来当然不让，他将亲自指挥这场没有硝烟的重大战役。那么周恩来要如何将这些民主人士安全地转移到内地来了。新政协会议召开之际，数百位民主人士却滞留香港，谁能将他们平安转移到解放区？为了保证民主人士，周恩来首先想到的是绕道走。他多方联系，想让民主人士从香港坐船去英国，再到苏联，最后在抵达哈尔滨解放区，显然走这条漫漫长路必然不会轻松，但这已经是眼下最可行的方法了。
为了让民主人士平安的到达解放区，这条路线几乎是横跨了大半个北半球。周恩来还发秘密电报给在香港从事统战工作的潘汉年，让他与当时的港督商量，就说有人哪想从英国借到去东北解放区，其中还特地提到了李继生和沈钧儒这两位在香港德高望重的人物，周恩来可以说是煞费苦心了，谁知道这位港督完全不想接手烫手的山芋，他搪塞说，这我不能做主，必须要请示英国政府，这就指不定什么时候才能给你答复。绕到英国的设想彻底破灭。这一边眼看解放战争就要胜利，召开政协会议迫在眉睫，这可怎么办呢？1948年9月11日，一艘名叫波尔塔瓦号的苏联货船停靠在了香港的维多利亚港，货船上卸下了大豆猪鬃，皮毛等来自中国东北的土特产，又购进了一些西药和通讯器材。看上去这艘货船和普通的商船并没有什么两样，可就在货上完准备开船的时候，陆续登船的除了水手，还有一群特殊的人，其中有长着长白胡子的老人，有身穿长袍头戴瓜皮帽的大老板，还有穿着旧绸缎和布鞋的送货员。如果不仔细看，您一定会觉得这些人只是货物的买主，或者是水手的家眷。可谁又能想到，这些人正是去解放区筹备政协会议的，这艘泊尔塔瓦号的船主名叫钱之光，是大连中华贸易公司的总经理，他还有一个身份是中共的地下党员！
钱之光曾多次以做生意为掩护，开展上层统战工作。这次为了尽快将民主人士护送到解放区，周恩来就想到了他。钱之光果然是不负众望，从1948年的9月开始，他先后多次租用外国货船，来往于香港和东北之间，把民主人士一批批地转移到解放区，没有一个人落下。1948年9月底，第一批民主人士成功抵达哈尔滨。周恩来马上以中共中央的名义给东北局发电报，让他们向到哈尔滨的民主人士征询对共同纲领主要内容的意见。这份电报也是中央正式文件里第一次使用共同纲领这个名字。当时第一批来到哈尔滨的民主人士有沈钧儒蔡廷锴等等，他们一致表示愿意竭尽所能支持制定共同纲领工作。此时在中共中央所在地西柏坡，中央统战部部长李维汉已经几夜没有合眼。在周恩来的指示下，李维汉和他的小组正奋笔疾书，撰写中国人民民主革命纲领草案，这就是共同纲领的草案。到了1948年10月27日，万众瞩目的草案第一稿出炉了。这稿分为总则政治军事土地改革经济财政文化教育社会政策，少数民族华侨外交，外加一个简短的序言，总共是十个部分46条。周恩来把这份文件送给刘少奇，朱德，陆定一，胡乔木等中央主要的领导人和党内有名的笔杆子，让他们帮着提提意见。与此同时，这份中国人民民主革命纲领草案。也被送到了哈尔滨
1948年11月，周恩来在给东北局的电报中说，让各单位代表传阅并交换意见，任何单位都可以提出自己的意见。这份草案究竟能不能得到大家的认同呢？出乎周恩来的意料，这份费尽心力撰写的草案并没有得到一致的认同。比方说，中共中央原本的想法是先召开新政协，然后召开人民代表大会，成立民主联合政府。那么有些民主人士就有疑虑了，既然政府是由人民代表大会选举产生的，政协是不是就成了临时的组织了？等到人民代表大会召开之后就不需要了。还有人主张新政协应当就等于临时的人民代表大会可以产生临时。中央政府对于这些分歧，周恩来将如何应对呢？很快，周恩来将民主党派的意见汇总交给中共中央。经过细致讨论后，中共中央觉得在新政协选举人民政府等意见后，马上表示赞同。与此同时，在周恩来的指示下，还组织了部分民族让他们感受党的新民主主义政治经济文化政策，在耐心的与他们交流，经过反复讨论，中共和民主党派终于就建国纲领达成了一致。根据汇总来的意见，周恩来又修改而成了中国人民民主革命纲领草案第二稿。然而仅仅三个月之后，这份经过仔细推敲的共同纲领草案却不能用了。
原来在中国人民民主革命纲领草案起草的同时，解放战争还在激烈的进行之中，因此纲领的重点还是放在人民民主革命上。然而到了1949年1月，随着辽沈淮海平津三大战役的胜利结束，人民民主革命即将胜利，再把它作为纲领的中心内容，显然已经不合适了，因此重新起草已是势在必行。1949年4月23日，南京解放宣告了国民党统治的终结。紧接着6月2日渡江战役全面胜利。中共中央认为召开新政协的时机已经成熟，13天之后，由23个单位134人组成的新政治协商会议筹备组，在北平成立毛主席担任新政协筹备会常委会主任，周恩来为副主任筹委会下设了六个小组，其中工作最为繁重的当属第三小组，他承担了重新起草共同纲领的重任。
而此前曾经主持撰写中国人民民主革命纲领草案的周恩来，当仁不让担任了第三小组的组长。那么重新起草的共同纲领和之前相比会有哪些不同呢？如果说起草中国人民民主革命纲领草案时的指导方针是重在革命，那么这次重新起草共同纲领的指导方针，就是重在建设新中国。出于对这份文件的重视，这一次作为第三小组组长的周恩来，亲自承担了草拟共同纲领的重任。当时筹备新中国的工作千头万绪，同时解放战争还没有结束，作为中央军委副主席的周恩来还要协助毛主席处理战事，要静下心来亲自起草共同纲领，真的是不容易。
据周恩来身边的工作人员回忆，为了起草共同纲领，周恩来在6月下旬曾经把自己关在中南海勤政殿整整一个星期，不接受任何打扰。我们无法得知周恩来在这一个星期里是如何夜以继日笔耕。但从目前发现的手稿来看，从最初的提纲到最后的送审稿，至少写了八稿，足以见得这其中的心血。这份建国纲领最初叫做新民主主义纲领，后来改为新民主主义共同纲领，也就是我们现在所熟知的共同纲领的前身。走出勤政殿之后，周恩来又先后主持召开了七次会议，来听取各方的意见，对共同纲领进行了反复的讨论和修改。接下来，这份初步撰写完成了共同纲领，即将面对的是面世以来的首次大考。1949年8月22号，这份共同纲领草案被送到了毛主席手上。这份对建立新中国具有深远意义的文件，毛主席不仅反复修改，还亲自校对和敦促印刷。毛主席给秘书胡乔木的一张便条，上面写着，纲领共印30份，希望今晚10点左右交来。题目应是共同纲领。纸条最后还表达了对胡乔木的关心。像这样的便条，毛主席来来回回地了三四个值。到9月13日毛主席最后一次修订完成后，他满意地看着手上的共同纲领说，这本书大致不错，相信每一个方面都会赞成。
1949年9月21号，在粉刷一新的中南海怀仁堂，各方代表们齐聚一堂，怀着激动的心情参加第一届中国人民政治协商会议。在第一届政治协商会议的议程中，代表们讨论了许多关系到新中国前途和命运的问题。其中最重要的当如讨论和通过共同纲领。在9月29日召开的新政协第七次会议上，周恩来首先代表主席团常委会对共同纲领草案作了说明。接下来他又用了大约一个小时的时间，对争论较多的重点条目和各处修订的结果做了介绍。此时，坐在代表席上的著名爱国实业家张元记正在边听边点头，他对共同纲领提出的两条意见都已经被采纳。而另外一条关于爱科学的增补意见没有进入修正案。
为此周恩来还专门派人来向他解释，时年82岁的张元记是光绪年间的进士，曾经受到过光绪的破格召见。他感慨道，当时同皇帝轶事都是跪着说的，而现在中共领导人对自己意见的尊重令他感动。下午4点左右，周恩来的报告结束了，大会执行主席张乃器走上主席，连问三次代表们还有什么意见。1949年9月29日下午4点一刻，中国人民政治协商会议共同纲领在政协会议获得全票通过。正是在这一刻，以共同纲领的签署为标志，600多位代表实现了百年来中国仁人志士孜孜以求的建国梦想。历经一百多年的奋斗，经历了旧民主主义和新民主主义两个阶段。中国人民终于建立起了人民当家作主的共和国。这份共同纲领，正是开国者对全体国人的郑重承诺。
