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退回补充侦查是指检察机关认为有必要对侦查机关移送审查起诉的案件的事实和补充证据进行进一步调查时，依法退回侦查机关继续调查的诉讼活动。在实践中，如果补充调查的质量不高，有效性和规范性不够，那么“案件对案件比率”就会很高。如何树立整体质量意识，充分发挥“抓检合一”的优势，提高重返补充侦查工作的质量和效率，是实务界和学术界专家探讨的问题。
正确理解和把握补充侦查的选择性、主导性、合理性
侯亚辉
最高人民检察院第二检察院副检察长
正确理解和把握补充侦查的选择性、主导性、合理性、经验性和实效性，提高检察机关补充侦查工作的规范化和精细化水平。有助于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革和审判实体化的要求，有助于充分发挥检察机关审前准备的主导作用，有助于按照“案例比”指标管理体系的要求提高办案质量和效率。对于退回公安机关补充侦查的案件，在正式补充侦查之前、之中和之后，检察机关占主导地位。
根据刑事诉讼法的规定，检察机关办理刑事案件，在审查起诉过程中，可以通过补充调查进一步收集证据，查明案件的事实和情节长期以来，司法实践中存在着对补充侦查工作重视不够、补充侦查的法律文件缺乏合理性、返还补充侦查的比例高、检察机关自身补充侦查的比例低、补充侦查的质量和效果差等问题。，这在一定程度上影响了刑事检察监督办案的质量和效果。最高人民检察院检察长张军多次建议，检察机关要牢固树立办案的整体质量意识，加强补充侦查的针对性、合理性和指导性。笔者认为，检察机关正确认识和把握补充侦查的选择性、先导性、合理性、个性化和有效性，有助于提高检察机关补充侦查工作的规范化和精细化水平，有助于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革和庭审的实质性要求，有助于充分发挥检察机关审前准备的主导作用，有助于提高按照“案件-案件比”指标管理体系要求办案的质量和效率
1，可选补充调查一般来说，补充侦查有两种形式:一种是返回公安等侦查机关补充侦查，另一种是由检察机关自行侦查检察官可以根据案件的具体情况选择哪些案件被退回进行补充调查，哪些案件由自己进行调查。需要补充侦查的情形通常包括:检察机关认为犯罪事实不清、证据不足，或者在认定事实和证据方面与公安机关意见分歧较大；公安机关移送审查起诉的案件包括同一案件中的犯罪不作为和犯罪嫌疑人不作为。在审查起诉过程中，发现侦查人员利用刑讯逼供、暴力取证等非法手段收集犯罪嫌疑人供述、证人证言等证据材料。检察机关有权选择是退回补充侦查还是自行补充侦查。它可以根据补充调查工作量、所需时间长度、自行取证的必要性、调查能力和效果等做出合理选择。在司法实践中，一些检察机关往往不认真考虑上述因素，很少采用自补侦查的方法。不管是什么情况，他们都要退回公安机关进行补充侦查，导致自补侦查比例较低，影响办案质量和效率。对于主要犯罪事实不清、证据缺陷较严重、重要犯罪事实遗漏或者同一案件中应当追究刑事责任的犯罪嫌疑人遗漏的案件，补充侦查工作量较大、所需时间较长的，更适宜退回公安机关补充侦查。但是，对于补充侦查工作量小、审查起诉工作量不大、检察官有能力在审查起诉期内完成补充证据任务的案件，可以完全采用自行调查的方式。在审查起诉中，发现侦查人员非法取得应当排除的证据的，应当依法排除。除了要求公安机关指派侦查人员重新调查取证外，如果检察机关有能力在审查起诉期限内自行完成调查取证，自补侦查的效果会更好。
2。补充调查的优势检察机关在办理刑事案件时，应当充分发挥检察职能在刑事诉讼中的主导作用。特别是在刑事案件的审前程序中，检察机关按照以审判为中心、促进审判具体化的标准和要求，在证据的收集、判断和运用方面发挥着积极的指导作用。补充侦查是刑事诉讼审前程序的重要组成部分。从实现刑事起诉任务的角度看，与以往的侦查一样，它是为起诉做准备，应当服从和服务于案件的起诉。检察机关也要主动承担领导责任。检察机关自行补充侦查，侦查自然要在检察官的领导下进行。必要时，可要求公安人员提供适当的帮助和协助。对于退回公安机关补充侦查的案件，在正式补充侦查之前，检察机关应当作出《退回补充侦查决定》，说明退回侦查的理由和补充证据的概要，并将案件材料退回公安机关补充侦查。公安机关只是根据检察机关的补充侦查决定和补充证据提纲，启动补充侦查，开展补充证据活动。在补充侦查过程中，虽然主要侦查工作是由公安机关进行的，但检察人员可以及时了解和掌握补充侦查工作的进展，帮助公安人员研究分析补充证据是否符合起诉和审判的标准和要求，为补充侦查工作提供必要的指导和指导补充侦查完成后，公诉人应当根据补充侦查作出判决，决定是否提起公诉。对不符合补充侦查要求和目的的案件，公安机关可以根据情况要求再次补充侦查，但仍起主导作用。
3、补充侦查理论对于退回公安机关补充侦查的案件，检察官应当明确说明退回补充侦查的理由，并以退回补充侦查提纲的形式，明确具体地列出补充侦查的具体事项和要求，逐一说明证据的内容，并尽可能做到陈述准确、清晰、有针对性和可操作性。在实践中，一些检察机关退回补充侦查文件，认为补充侦查文件不合理、针对性不够，导致侦查人员对补充侦查文件理解不清，影响补充证据的质量。为了做好补充侦查的理论工作，检察机关可以重点做好以下几个方面的工作:一是认真梳理补充证据的内容，按照“事实清楚、证据可靠、证据充分”的起诉和审判标准，认真梳理和罗列需要补充侦查的内容；二是进行理性评估，评估公安机关进一步开展证据收集工作的空间和可行性，在与公安人员初步沟通的基础上进行深入评估和判断，列出可利用和可操作的证据，形成具体的书面提纲；三是详细说明理由，以书面形式补充调查提纲，详细说明每项补充证据的重要性和必要性，并证明案件的事实、性质和情节。第四是面对面的交流和咨询，将交流从一个人变成另一个人。通过与侦查人员面对面的沟通和解释，检察人员能够充分理解和认识他们，真正从内心接受补充侦查的大纲，注意化解侦查人员的疑虑或矛盾，确保补充侦查工作的质量和效率。
4。补充调查的经验在自行补充侦查案件中，检察机关应当依照法律和有关规定，亲自开展侦查活动，适用侦查措施和程序。他们处理案件的个人经验不言而喻。实践证明，如果检察机关加大自主侦查力度，补充证据的效果和质量会越来越高，案件审结率也会越来越高，不起诉不复议的复议案件也会越来越少。一些检察机关习惯了“开庭办案”的模式，这种模式以案卷评阅为主，补充了检察机关自身在侦查中的主动性不足。要解决这一问题，检察机关必须提高对自诉侦查重要性的认识，加强对自诉侦查的案件类型、证据范围和操作规范的研究，并建立操作指南。在一些地方，检察机关建立了自补调查证人名单制度，加强了现场复测、证据审查等证据的调查核实工作，对提高自补调查的质量和效率起到了积极作用。此外，检察官应加强相关调查和证据收集的培训，积累调查工作经验，逐步提高调查能力。对于退回补充调查的案件，虽然检察官不是调查的主体，但他们仍然可以协助调查人员进行补充调查，这也是检察官个人办案经验的体现。检察官和公安人员可以根据补充侦查大纲共同制定补充侦查方案。在实际的补充侦查过程中，两者可以适当划分:公安人员依法开展侦查取证活动之前，检察官提供咨询、协助和指导之后。根据公安机关咨询、调查和取证的需要，检察人员和公安人员也可以一起到犯罪现场和取证现场对其取证工作进行同步和现场指导。
5。补充调查的有效性刑事诉讼法中补充侦查的程序设计主要是为了弥补初步侦查和证据收集工作的缺陷和不足，使案件达到公诉或不起诉的标准和要求，从而增强案件及时结案的有效性。如果检察机关能够合理选择补充侦查方式，充分发挥其在补充侦查中的主导、理性和个人作用，补充侦查的有效性将会大大提高。当然，为了保证补充侦查的返还效果，公安机关既要有合理解释的灵活性，又要有严格要求的刚性。对于确实无法查明的事项，公安机关应当向检察机关书面说明理由。对不经调查而退休、不了解情况、消极处理或者以职务说明代替证据的侦查人员，可以建议公安机关更换侦查人员，或者通知其上级机关，必要时要求其出庭说明理由，或者在公开审查案件时到场说明理由。对因重大过失导致关键证据不足的，应当依法启动调查处理程序，并建议依法依纪给予纪律处分。补充侦查期限届满，公安机关尚未将案件移送检察机关的，检察机关应当要求公安机关说明理由公安机关发现违法撤销案件的，检察机关应当提出整改意见。要将
退回补充调查，必须建立跟踪监督机制。
四川大学法学院教授、
博士生导师万依
中国检察机关是法律监督机关。根据《刑事诉讼法》第8条，应当对刑事诉讼的整个过程进行法律监督。当然，侦查人员在侦查退回程序中的补充侦查行为也应纳入监督范围，因为侦查人员在补充侦查中的过失本质上是对法律义务的违反，应当成为检察机关法律监督的对象和范围建议检察机关建立对侦查退回案件的跟踪监督制度，授权承办检察官对退回案件进行跟踪监督。
返回补充调查制度，这是立法制度中常规调查制度的例外，在功能上是“二次调查”,即具有补充或补救性质的调查制度，目的是弥补“一次调查”处理质量的缺陷
退回补充调查有助于及时纠正和弥补“一项调查”的质量和效率上的缺陷。但是，由于退回补充侦查是侦查程序启动的重复，从案件绩效的角度来看，一旦案件退回补充侦查，将严重影响对案件侦查质量和效率的评价。同时，退回补充侦查客观上会导致案件处理程序的逆转，这应该是一种“程序性逆转”，而“程序性逆转”不仅会提高检察机关的“案件-案件比”系数，影响检察机关的业务评价，还可能造成被告人的诉讼负担(如被告人的羁押期限会延长)因此，案件撤回率(包括第一撤回率和第二撤回率)在一定程度上可以作为判断案件质量和效率的指标。
从实际情况看，退回补充侦查存在三个突出问题:
1是退回补充侦查案件数量多、比例高根据2017年至2019年全国检察机关公布的法律文件(包括起诉书和非起诉书)，在检察审查过程中，退回补充侦查的案件比例相对较高。
2是对质量和效果较差的补充调查的回访。数据显示，在实践中，一次退回补充调查无法取得良好效果，导致更多案件被退回补充调查两次。
3是返回补充调查占用时间多且效率低。根据作者所在的研究小组对s省p县检察机关的调查，每次检查的平均时间为26天，几乎耗尽了法定的检查时间。公安机关查办时间过长，直接导致检察机关审查起诉时限的延长和办案期限的明显延长。
以上情况反映了我国刑事司法实践中的一些深层次问题。首先，这在一定程度上反映了调查的质量和效率存在问题。正因为常规调查即"一次调查"的质量和效率不高，而且案件和证据制度的质量有缺陷，所以有必要反复启动和退回补充调查以进行"修复"第二，它反映出在退回补充侦查案件时缺乏严格的程序控制和监督，办案质量和效率低下。在实践中，相当数量的案件大多是在“一个月”补充调查最后期限节点上退回后再次报告的，这反映了一定程度的消极懈怠。此外，逮捕后较高的“一个退出率”和“两个退出率”间接反映了检察机关在逮捕审批和审查起诉环节加强指导和补充侦查工作的需要。
退回补充调查实践，其原因包括:一是调查人员缺乏调查取证能力由于未能及时提取证据，文件化证据体系存在缺陷，已经调查的案件需要退回补充调查。对于检察机关来说，一些检察人员缺乏调查能力和经验，所列补充调查大纲缺乏可操作性，在某些情况下导致“一退一补”后“两退”。第二，办案不够规范。一些案件被迫退回整个案件，因为调查人员没有妥善处理案件，证据收集程序不合法，影响了证据的合法性，需要纠正。
从立法目的来看，日常侦查与返还补充侦查制度之间的关系是一种原则和例外，应当严格控制返还补充侦查的比例从办案绩效的角度来看，常规侦查与回报补充侦查之间存在零和博弈关系。常规调查质量高、效率高，回报率自然低。然而，高退出率表明常规调查的质量和效率很低。从提高办案绩效的角度来看，补充侦查的回报率也应严格控制。检察机关可以从以下几个方面加强工作:
第一，加强检察机关介入重大疑难案件前置侦查的机制建设在实践中，大多数被反复撤回的案件属于重大、困难和复杂的案件。证据的结构和体系相对复杂，对证据收集的规范性要求也相对较高。然而，调查人员受限于他们的能力和缺乏标准化证据收集的意识。在此类案件的取证活动中，各种错误甚至非法取证行为时有发生，导致案件被撤回。对于这种情况，关键是要加强检察机关对重大疑难案件的事前介入引导侦查机制的建设，通过检察机关的事前介入引导侦查人员及时获取准确、规范的证据，确保证据的质量，并减少案件在后续审查起诉过程和审判过程中的退回补充侦查。
二、提高审查逮捕环节的有效性指导补充侦查工作除了早期介入指导案件侦查外，检察机关在案件侦查过程中正式联系公安机关，往往在审批逮捕环节，检察机关在这一环节除了严格审查上报的逮捕案件是否符合批准逮捕的条件外，另一个重要职责是为下一步案件侦查提供建议，包括案件宏观证据收集方向和微观证据收集等。在检察机关实行“逮捕与起诉相结合”的机制下，充分发挥检察机关丰富的庭审证据经验优势，围绕庭审具体化的要求，向公安机关发布更有效、更具可操作性的指导性侦查大纲，提高侦查工作的质量和效率，进一步减少庭审阶段的后续审查起诉和撤销侦查。
第三，检察机关要建立案件退回查办的跟踪监督制度。退回补充调查案件的质量和效率低下，与缺乏跟踪和监督系统以及调查人员自行其是的事实密切相关。实践中，检察机关虽然意识到了这一问题的存在，但由于缺乏制度设计和监督手段，检察机关无能为力。我国检察机关是法律监督机关。根据《刑事诉讼法》第8条，它对刑事诉讼的整个过程进行法律监督。当然，在回避程序中也应包括对侦查人员补充侦查的监督，因为侦查人员在补充侦查中的过失本质上是对法律义务的违反，应当是检察机关法律监督的对象和范围。在此基础上，建议检察机关建立侦查退回案件跟踪监督制度，授权承办检察官对侦查退回案件进行跟踪监督，并设计承办检察官有权通知侦查人员定期报告补充侦查进展情况的制度。对于消极处理和拖延补充调查的调查人员，承办检察官有权要求他们说明理由。承办检察官认为理由不成立的，应当按照规定的程序提出检察建议，建议公安机关更换办案人员，并建议对消极怠工的人员予以处理。
第四，提高检察机关在审查、起诉和审判阶段自行补充侦查的能力。根据刑事诉讼法第一百七十一条的规定，人民检察院审查案件时，可以退回公安机关补充侦查或者自行侦查。根据《人民检察院刑事诉讼法(试行)》第457条，审判阶段的补充侦查原则上应由检察机关自行进行，不得退回补充侦查。
规范补充侦查返还，努力降低“案比”
浦东新区检察院第二检察处蔡宏伟
在“抓检结合”办案机制下，“抓”与“检”的衔接对检察机关开展补充侦查返还提出了新要求退回补充调查大纲的制作应严格遵循必要性、规范性、合理性、清晰性、指导性和关联性的原则。在指出现有案件调查取证不足的同时，对进一步调查取证的方向提出了建议。
退回补充侦查是指检察机关认为有必要对侦查机关移送审查起诉的案件的事实和补充证据进行进一步调查时，依法退回侦查机关继续侦查的诉讼活动。长期以来，退回补充侦查运行效率低下的现状，如退回补充侦查的有效性不足、主动补充侦查的积极性不足、退回补充侦查的规范性不足等，制约了检察改革的有效性。目前，检察机关实施“逮捕与起诉相结合”改革后，逮捕与起诉的界限已经衔接，审判前检察机关的主导责任逐步强化，补充侦查的效力回归也成为衡量“逮捕与起诉相结合”改革成效的重要标准
1、退回“一捕一检”改革后的补充调查资料近年来，上海检察机关按照“重政治、顾全大局、谋发展、自强不息”的改革要求，规范了补充侦查的退回，降低了“办案率”，努力提高办案质量和效率以上海浦东新区人民检察院为例。自2018年9月1日“逮捕起诉一体化”办案机制实施以来，截至2019年11月30日绩效考核结束，法院检察部(总检察长)共受理逮捕案件3046件，涉案人员4325人，其中包括逮捕后追加调查提纲231份，不批准逮捕理由陈述967份(包括绝对不逮捕、相对不逮捕、有疑问不逮捕)，共计1198份，占39.3%4，628人接受了3，415起一审公诉案件，602起补充调查案件一次退回1101人，102起补充调查案件二次退回323人。补充调查的回报率分别为17.6%和3%。与“逮捕与起诉相结合”改革前相比，退回法院补充调查的一审公诉案件数量大幅下降，退回法院补充调查的二审案件数量大幅下降。相应地审查逮捕批准阶段。逮捕后，法院继续指导调查和证据收集，不逮捕的理由得到充分解释。这项工作很扎实。被退回进行补充调查的案件中，近一半是保释未决案件，不经审查和批准逮捕就直接移交检察机关。医院充分利用退回补充调查制度指导调查取证。总的来说，如果我们做好补充侦查标准的回归工作，将会有效地控制“案件比”，案件处理的质量和效率将会大大提高。
2,“一捕一检”改革后回归补充侦查的新趋势“逮捕起诉一体化”办案机制改革后，基层法院检察机关补充侦查的回归发生了新的变化。“逮捕”与“起诉”的联系，对检察机关开展返还补充侦查提出了新的要求。在审查与指导侦查的动态平衡中，检察机关审前领导责任得到强化，新型的检警关系不断培育。检察机关指导逮捕前的侦查工作，密切逮捕与侦查的关系，提前介入了解案情。通过抓(不抓)后开展调查工作，传递证据标准，引导调查取证方向；我们将建立和完善通过调查引导调查正常化的机制，从而导致补充调查的返回。恢复补充调查，并进行早期干预，在抓捕后继续调查取证，建议不抓捕者说明原因，自行补充调查，法律监督等相互支持，共享结果
但是，补充侦查的第二次返还导致侦查羁押期限的延长，影响了人民群众的公平正义意识。向指定管辖区报告等内部程序性事项导致补充调查的负面影响外部化。“沟通”的回归对补充侦查回归的对立物化的形式影响。19届四中全会提出的宽严相济制度对减少补充侦查回归的期待，以及国家治理体系和治理能力的现代化，使得新时期补充侦查回归亟待完善。
3,“一捕一检”改革后恢复补充侦查的规范性对策具体来说，它包括以下几个方面:
(1)补充调查大纲的标准化返回退回补充调查大纲的制作应严格遵循必要性、规范性、合理性、清晰性、指导性和关联性的原则。在指出现有案件调查取证不足的同时，对进一步调查取证的方向提出了建议。
1。指出了现有案件调查取证的不足根据案件可能涉及的犯罪及相应的犯罪构成要件，指出侦查取证中存在的问题。对于不需要变更侦查犯罪的人，指出根据移送犯罪的起诉标准，目前在侦查取证方面存在不足。对于可能需要变更侦查罪名的，指出根据案件所涉及的事实和证据，本案涉嫌某种犯罪，原侦查中认定的移送罪名不准确，侦查取证不充分。对于因其他犯罪可能需要侦查的，指出根据案件所涉及的事实和证据，该案件可能同时涉嫌其他犯罪，并且在侦查和证据收集方面仍存在不足。2.建议继续调查和收集证据的方向根据不同的情况，结合相应的犯罪构成要件的要求，针对其固有的缺陷，明确了进一步调查取证的目的、内容和方式，并根据案件的不同可以区分多节事实或根据构成要件进行描述。例如，“为了找出...(获取证据的目的)，收集...(获取证据的方向或内容)通过...(获取证据的方式)”对于上述退回补充调查的案件，如果在调查取证中出现一系列问题，需要整体协调，而不是逐案讨论。对于逮捕案件继续调查取证的意见，可以参考上述回避和补充的提纲不捕(绝对不捕、相对不捕、不捕不疑)的理由陈述需要充分论证和法律的准确适用。
(2)加强指导、推理和后续实施利用“逮捕和起诉一体化”内部结构改革的契机，加强逮捕和起诉审批的指导、论证和跟踪。审查逮捕程序，在作出批准逮捕或不批准逮捕的决定后，区分需要在逮捕后继续补充调查以满足法庭证据要求的案件和怀疑不逮捕需要补充调查以满足逮捕或起诉条件的案件，就继续调查和证据收集提出意见并说明不逮捕的理由，明确告知调查机关现有调查和证据收集的不足之处以及需要补充调查的事项。在审查起诉阶段，对审查逮捕批准阶段需要侦查机关进行补充侦查的事项，进行补充侦查的有效性评价。对于侦查机关忽视补充侦查、补充侦查违法的案件，通过制定检察建议、纠正违法通知、通报等形式进行法律监督，加强与政法委、人大和CPPCC的协调，形成合力。对于仍需退回补充侦查的案件，应制定退回补充侦查的提纲，明确退回补充侦查的事项，指导侦查机关进行补充侦查，加强沟通协调，避免二次退回。派驻公安执法办案中心的检察机关可以根据逮捕审批环节和起诉环节退回案件信息台账进行补充调查，加强与承办检察官的配合，并加强后续跟踪和执行监督。
(3)完善检察官评估和政策指导机制“案件对案件比率”是指一个案件与该案件经历的相关诉讼环节所形成的“案件”数量之和的统计比较。这是一个全新的办案质量评价指标体系回到补充调查是“病例-病例比”指标体系中的一个重要参数。这是检察工作质量和效率的直观反映。它直接关系到检察工作的政治效果、法律效果和社会效果的统一，尤其关系到案件当事人对检察工作的直接和切身感受。要充分利用以“案例比”指标体系为代表的检察官考核和政策引导机制，迫使检察官加强自身能力建设，做好补充侦查案件的返还工作，引导侦查工作，促进检察官提升监督能力，促进国家治理体系和治理能力的现代化
来源|检察日报社
审计|郭柏松胡晓
编辑|刘英
