行政不起诉执行案件的监督要点

根据《行政诉讼法》第九十七条的规定，行政非诉讼执行是指公民、法人或者其他组织在法定期限内对行政行为既不提起诉讼也不履行义务，行政机关依法申请人民法院强制执行的制度与执行有效的行政判决、裁定和调解文书相比，行政非诉讼的执行以行政机关做出的有效行政决定为基础，从“双方当事人”的结构来看，也打破了行政诉讼中“民事诉讼官”的传统模式人民法院主要采取审查行政非诉讼强制执行案件的形式，重点审查行政机关是否符合申请条件、是否在法定期限内提出、申请材料是否齐全等。从司法实践来看，由于人民法院对行政不起诉强制执行案件审查标准的把握，这类案件的执行效果有时不尽人意。因此，加强检察机关对行政不起诉执行案件的监督，对于维护社会公共利益、推进依法行政、规范不起诉执行活动具有重要意义。笔者拟结合行政非诉讼强制执行案件的频发，对检察机关在实践中的监督重点和难点作一简要探讨。

依法确定了行政机关强制执行权的授权类型和适用范围，区分了行政机关是否具有“明确的强制执行权”或“任意的强制执行权”，并严格审查了行政机关是否履行了书面提醒程序。根据《行政执法法》、《税收征管法》等相关法律法规，目前具有行政执法权的主体主要包括公安、税务、海关等，各主体的行政执法权因其性质不同而表现出很大差异。由于行政处罚和行政强制的主体决定了“处罚与强制相结合”和“处罚与强制相分离”两种模式，行政非诉讼强制属于后一种类型，即行政机关只有决定处罚的权利，没有强制执行的权利。根据行政强制法的一般原则，人民法院只有在行政机关没有行政强制执行权的情况下才能申请强制执行。如果它获得了强制执行的合法授权，它可以自行执行。但是，如果其他法律有特别规定，则特别法优先于一般法。例如，《海关法》赋予海关自行执法或向人民法院申请执法的权利。这就要求检察机关在行政不起诉强制执行监督过程中，严格审查行政机关强制执行权的授权类型和适用范围，无论是具有“明确的强制执行权”还是“选择性的强制执行权”并根据《行政强制法》第五十四条的规定，在申请人民法院强制执行前，行政机关是否履行了书面催促程序，并明确规定了履行的方式和期限等。

重点调查行政非诉讼执行是否侵犯被执行人的合法权益，特殊情况下人民法院是否听取了双方当事人的意见，立即执行案件的裁决期限，以及紧急情况的考虑。由于行政非诉讼强制执行案件不需要开庭审理，人民法院一般采用形式审查为原则，实体审查为例外审查标准。在大多数情况下，如果正式审查后没有发现问题，将在七天内作出执行裁决，因此无法进入实质性审查阶段。对于检察机关来说，这是监督的重点和难点。应当对是否存在缺乏事实、法律依据等违法行为进行监督，并调查被执行人的合法权益是否受到侵害，在特殊情况下人民法院是否听取了被执行人和行政机关的意见。紧急情况下，为维护公共利益和公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行，人民法院应当自裁定之日起五日内执行。虽然《行政强制法》第59条规定了人民法院立即执行的期限，但没有规定人民法院作出裁决的日期，导致实践中的不同做法。在监督过程中，检察机关应重点关注这里作出裁决的期限是否符合常识，“紧急状态”是否危及公共利益，批准程序是否经院长批准等程序性要素。

主要审查和解协议在已达成执行和解的非诉讼执行案件中是否损害了公共利益和他人的合法权益。实施和解是中国行政执法体制的创新主要是根据《行政强制法》第四十二条的规定，行政机关与当事人就执行事项达成协议，当事人自愿按照协议履行义务。该制度对于缓解社会矛盾、减少冲突具有重要意义，因此在司法实践中适用的可能性也很高。在减免罚款或滞纳金的情况下，当事人是否积极采取补救措施等。在“中止执行”转化为“终止执行”的情况下，充分利用调查核实权，确定当事人的履约能力以及中止执行是否已完成三年，并结合各种因素考虑“社会危害程度”，根据当事人的财产状况确定其是否具备履约能力。如果在已经达成和解的非诉讼强制执行案件中就分阶段履行义务的方式达成一致，也有必要审查当事人是否充分履行了义务。

坚持“双重行为标准”审查模式。在审查“第二行政行为”时，重点是核实“第一行政行为”是否按照法律程序作出。在对行政非诉讼强制执行案件进行监督的过程中，行政强制措施被视为“第一行为”，即行政机关向人民法院申请非诉讼强制执行的前提是作出行政决定，只有当行政机关确定的义务没有得到履行时，才被视为具体行政行为的后续救济措施。因此，行政非诉讼强制执行具有明显的依赖性，属于“第二种行为”检察机关监督“第一行政行为”的主要目的是确定人民法院执行的依据是否合法。如果在监督过程中，发现行政机关的具体行政行为有缺陷但不影响案件结果的，可以采取提出改进检察工作的建议的方式，并对执法过程中的不规范行为提出改进建议。具体而言，检察机关对“第一行政行为”的监督应当侧重于行政机关作出决定的依据和程序事项。即着眼于行政处罚的决定程序，主要包括前提条件、一般程序和听证程序，查明行政机关是否遵循“先取证，后行动”的基本原则，是否履行了告知义务，是否充分听取了当事人的意见；调查取证时执法人员是否达到法定人数；抽样取证后需要扣留、封存的，是否出具物品清单；证据保全的内部审批程序，作出的处罚决定是否符合法律规定；处罚决定在公告后是否当场送达当事人，当事人不在场的，是否在七日内送达对责令停产停业、吊销许可证、罚款数额较大的行政处罚，行政机关应当在作出处罚决定前告知当事人申请听证的权利，并提前七日告知时间和地点，听证主持人不得与本案有直接利害关系，应当是本案调查人员以外的人应当指出的是，无强制执行权的行政机关采取查封、扣押、冻结措施，必须向人民法院提出申请，但行政机关在实施行政管理过程中采取查封、扣押措施，当事人在法定期限内未提起复议或诉讼，经催告仍不履行法定义务的除外。 行政机关可以拍卖被查封和扣押的财产，但行政行为仅限于罚款和税收等货币支付决定。

加强后续监管，完善检察建议落实、反馈和问责机制第一，当检察机关通过检察建议达不到预期效果时，可以向上级检察机关报告，必要时可以向省级人民检察院报告，以进行后续监督。上级检察机关可以通过与同级人民法院沟通协调，充分发挥“上、下一体化”办案机制的优势二是积极探索检察建议执行和反馈备案制度，及时将执行滞后或不到位的案件抄送NPC人大常委会，督促人民法院依法履行职责。第三，检察机关发现不起诉执行监督案件中有关人员涉嫌犯罪的，应当及时向有关部门移交线索，并做好证据的保管和移交工作。