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只要超过举证期限，被告(被诉行政机关)就没有证据不一定是法律后果。
因不可抗力或者其他客观无法控制的正当理由，被告不能在法定期限内提供证据的，人民法院应当依法准许被告在期限内提供证据；案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益，或者涉及增加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。根据授权，即使被告未能在期限内提供证据，并且不存在“不可抗力或其他客观无法控制的正当理由”，人民法院也可以为了查明事实，根据授权向包括被告的行政机关在内的人员调查取证
规定了被告举证的期限，以督促被告及时履行举证义务，防止被告在法庭上进行证据突袭，影响原告质证权和辩论权的公平行使，从而更有利于查明案件真相。
规定了被告举证的期限，绝不是为了掩盖事实真相，造成人民法院颠倒事实真相在行政诉讼中，如果被告人未能在期限内提供证据，人民法院必须查明是否有被告人因不可抗力或其他客观无法控制的正当理由未能在期限内提供证据的案件。
即使由于行政机关工作人员的故意或者重大过失，被告未能提供证据，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，或者涉及增加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。人民法院依职权还应当向被告的行政机关或者其他知情人取得证据，以查明案件事实。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项的规定，行政机关工作人员故意或者重大过失造成证据逾期的，人民法院可以以隐瞒证据、阻碍人民法院审理为由，予以申斥、责令具结悔过或者处以一万元以下罚款或者拘留十五日以下。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
裁判文书
裁判文件网络发布日期:2019-11-20
中华人民共和国最高人民法院
行政治决策
(2019)7705256号+
再审申请人(一审被告、二审被上诉人)海南省海口市人民政府
法定代表人丁辉
委托代理人郭克生
被申请人(一审原告、二审上诉人)海南灿兴实业发展有限公司
法定代表人王昌梅
授权代理人云山和谢微微
海南省人民政府一审被告、二审被上诉人
法定代表人沈晓明
委托代理人* *中国
再审申请人海南省海口市人民政府(以下简称海口市政府)不服海南省高级人民法院2018年12月21日(2018)第1127号关于海南灿兴实业发展有限公司(以下简称灿兴公司)诉海南省人民政府(以下简称海南省政府)一审被告、二审被上诉人一案的行政判决法院于2019年7月1日受理此案，并依法组成合议庭进行审查。此案现已审查完毕。
1992年1月18日，产兴公司与梁海尔分别签订了《土地使用权出让合同》，取得了位于海口市玉xx镇的10块土地的土地使用权。产兴公司向土地部门申请对转让的10块土地进行登记。2010年2月10日，海口市政府向灿兴公司颁发了三份国有土地使用证，即:海口市国用(2010)00×28号国有土地使用证(以下简称00×28号土地使用证)，面积3408.68平方米；海口市国家土地使用证(2010)00×33号(以下简称“00×33”)占地面积486平方米。海口市国家土地使用证(2010)00×34号(以下简称“00×34”)占地面积486平方米三个案例的土地总面积为4380.68平方米，均为城市住宅用地，土地使用权类型均为出让。根据灿兴公司的委托，2012年8月2日和2012年8月6日，海口市规划测绘服务中心分别发布了《规划建设用地线形作业表》和《规划设计专用地形图》。图表显示，规划道路占地约458.88平方米，剩余建设用地面积由4380.68平方米减少到3921.80平方米。扣除绿化带沿线30米的建设用地后，灿兴公司实际可开发建设的土地面积为1857.79平方米2年7月18日，海口市国土资源局发布海口市国土资源局第78号《关于征收土地闲置费的决定》(以下简称第78号决定)。据了解，在单兴公司收购4380.68平方米土地后，海口滨江新城控制性详细规划将这三个地块规划为规划道路用地458.84平方米，城市绿化带用地2064.01平方米，建设用地红线面积1857.83平方米。取得上述土地使用权后，灿兴公司一年未动工开发，导致土地闲置。灿兴公司被责令在收到决定之日起一年内开始开发1857.83平方米的土地。否则，土地使用权将免费收回。与此同时，can xing公司将被收取290，245元的土地闲置费，期限为收到决定后的30天。
2年11月11日014，灿兴公司首次向海口市规划局申请规划建设灿兴大厦项目。2014年11月25日，海口市规划局向灿兴公司出具了(2014)2153号收回函，说明灿兴公司的土地使用证签发时间已超过2年，土地使用证未约定容积率指标。根据区域控制规定，本项目建筑面积比为2.0。海口市规划局应根据有关规定，就土地开发的相关问题咨询海口市国土资源局，然后申请暂时退出2015年6月29日，海口市规划局针对单兴公司提出的容积率补偿和土地利用规划条件调整的申请，下发海口市规函(2015)第1178号《关于城市规划占用补偿的批复》(以下简称《批复第1178号》):自2009年海口市政府批准该区域控制性详细规划以来，新大洲大道绿化带宽度控制在30米。 产兴公司已申请将自身地块内的绿化带宽度调整至20米，影响了绿化带规划的完整性，难以支撑。 因城市规划调整占用项目用地的，占用部分按照等价原则进行补偿，补偿金额由国土资源局确定。但是，由于道路和绿化带占地面积较大，如果采用容积率补偿法，补偿建筑面积后的设计方案将不能满足施工退线等技术要求。建议产兴公司提交一份满足规划技术要求的设计方案。初审通过后，市国土资源局将评估并完善相关程序，对容积率无法补偿的部分进行其他方式的补偿。
2015年11月11日，海口市国土资源局发布海口市国土资源局发布的《关于征收闲置土地收购费的通知([2015年第93号)》,原因是灿兴公司未能及时缴纳闲置土地收购费2016年1月13日，产兴公司支付了上述闲置土地购置费。2017年1月3日，海口市国土资源局向灿兴公司发出图海字琼山字(2017)第18号《闲置土地调查通知书》，要求灿兴公司接受闲置土地调查并提供相关材料。2017年3月15日，产兴公司向海口市国土资源局提交了《关于未开工国有土地开发建设的报告》及相关材料2017年4月11日，海口市国土资源局下发海口市国土资源局《关于审核海南灿兴实业发展有限公司土地利用规划建设申请的函》(海口市国土资源局2017年第120号)，向海口市规划局审核了涉及地块的土地利用规划建设申请，查阅了三块土地所在地块的规划、调整和竣工时间，并要求提供三块土地的规划建设申请、审批和土地城市规划文件。2017年5月2日，海口市规划局向海口市国土资源局下发了海口市灿兴实业发展有限公司关于海口市国土资源局(2017)1009号规划建设申请的批复。主要内容如下:1 .涉及的三个地块位于新大洲大道北侧，属于2009年12月市政府批准的海口滨江新城控制性详细规划的控制范围。这三个地块没有经过监管和动态维护二.土地利用规划申请书1.2014年11月，畅行公司首次向海口市规划局申请规划建设畅行大厦项目。海口市规划局因土地使用证签发时间已超过2年、土地使用证未规定约定容积率指标等问题，临时取消该项目。2.2015年5月，产兴公司向海口市规划局申请容积率补偿和土地利用规划条件调整。海口市规划局于2015年6月回复11783.2016年8月，产兴公司再次向海口规划局申请对项目计划进行初步审查，因不符合规划要求而被撤回。4.2016年12月，产兴公司向海口市规划局提交了《关于国有土地开发规划容积率补偿调整的报告》，并于2017年1月就相关问题咨询了海口市国土资源局5.海口市规划局综合规划管理平台未发现涉案宗地的“一书两证”记录。
2年8月25日017，海口市国土资源局向海口市政府提交了《关于海南灿兴实业发展有限公司闲置土地处置的请示》(海口市国土资源局〔2017〕538号)2017年9月6日， 海口市政府发布海府罚字(2017)第9号《关于无偿收回国有建设用地使用权的决定》(以下简称《征地决定第9号》) 并决定根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置条例》第二十九条的规定，无偿收回其00×28土地证项下1857.79平方米的国有土地使用权，理由是灿兴公司因自身原因超过2年未开始开发建设。可兴公司不服，申请行政复议2018年1月11日，海南省政府发布《行政复议决定》(以下简称《复议决定163号》)第163号决定，维持海南省政府(2017)第9号征地决定2018年2月1日，产兴公司就本案提起行政诉讼，请求撤销第9号征地决定和第163号复议决定
海口市中级人民法院(2018)琼01线第60号执行判决认定海口市政府于2010年2月10日向灿兴公司颁发了三份土地证书。这三块土地属于2009年12月政府批准的《海口滨江新城控制性详细规划》的1206-1和1206-2地块。本次规划确定了道路和绿地面积、可开发建设用地面积、土地性质。土地闲置的原因是参兴公司对土地交易过程中的土地状况没有详细了解，与政府无关。此外，该公司首次报告建设是在2014年11月，即土地闲置两年后。在收到政府颁发的土地证书后，灿兴公司未在法定期限内进行规划建设，并向政府职能部门申请协调处置土地开发中存在的问题海口市国土资源局根据实地调查、与海口市规划局协商调查、向市政府提交和听证的程序，查明土地闲置的事实。海口市政府依法作出第9号征地决定。事实清楚，证据充分，适用的法律法规正确，法律程序得到遵守。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了残兴公司的诉讼请求。可兴公司不服，提起上诉
海南省高级人民法院(2018)海南省高级人民法院第1127号行政裁定认为，海口市政府于2010年2月10日向灿兴公司颁发了00×28号土地证书，土地面积为3408.68平方米，用途为城市住宅。根据规划部门2012年发布的《规划建设用地线形作业表》和《规划设计专用地形图》，土地证号为00×28的1550.89平方米土地规划为道路和市政绿化带。00×28号土地证书所述土地用途与2009年12月海口市政府批准的《海口滨江新城控制性详细规划》明显不符海口市及相关职能部门在颁发证书时未履行尽职调查义务。在土地被规划道路和市政绿化带占用的情况下，根据00 x 28土地证记载的土地面积和用途，灿兴公司难以发展。第78号决定要求产兴公司根据其土地证书只开发和建设部分土地，这是不公平的。此外，海口市政府未提供第78号决定的具体交付时间，不能证明灿兴公司自2014年11月11日申请建设至今已超过一年未开工。禅兴公司未能启动开发所涉及的土地，导致土地闲置，既有政府的原因，也有自身的原因。9号征地决定和163号复议决定完全将闲置土地归罪于灿兴公司，证据不足根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第七十九条和第八十九条第一款第二项、第三项的规定，法院决定撤销一审判决、第九号收回土地决定和第一百六十三号复议决定
海口市政府申请再审，说明1.00×28号土地证书记载的土地用途为城市居住用地，与2009年12月海口市政府批准的《海口滨江新城控制性详细规划》记载的用途一致灿兴公司于2010年2月10日取得土地证书后，该土地已闲置两年。滨江新城区的规划调整不构成闲置土地无偿收回的障碍。第2.78号决定已依法送达灿兴公司，但二审判决不予受理，理由是政府已证明该案超过时限，认定事实有误。请求依法再审，撤销二审判决，维持一审判决。
海南省政府答复:1 .海口市政府于2010年2月10日颁发了土地证书，对符合监管条件的区域进行了土地使用登记，没有错发证或未履行认真审查的义务。2.产兴公司于2016年1月13日履行付款义务时，已知悉第78号决定的内容，闲置土地闲置一年以上，直至2017年7月26日。政府免费收回闲置土地是有事实根据的。请求撤销二审判决，依法再审
参星公司回复:1。由于政府长期不确定的土地规划，涉及的土地无法开发。政府及其职能部门有许多缺点。由于政府的原因，这块土地闲置着，不能免费收回。第2.78号决定要求灿兴公司开始开发一些未占用的剩余土地，这些土地根本无法完成，并且不能证明灿兴公司已经超过一年没有开始开发。
经审查，我院认为，2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定，在城市规划区范围内以出让方式取得的用于房地产开发的闲置土地，按照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理2009年修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条规定，以出让方式取得房地产开发用地使用权的，必须按照土地使用权出让合同规定的土地用途和开发期限开发土地。如果两年没有开发，土地使用权可以免费收回。但是，由于不可抗力或者政府或者政府有关部门的行为或者建设开发所必需的准备工作造成建设开发延误的除外。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第一款规定，因非政府原因和不可抗力造成土地闲置，且自开发之日起2年内未动工开发的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。根据上述规定，如果开发2年未动工，造成土地闲置，市、县、自治县人民政府有权决定无偿收回土地使用权。但前提是闲置土地的原因是“非政府原因和不可抗力”因政府原因造成土地闲置2年以上的，土地使用权不得无偿收回。本案中，产兴公司与梁海尔等人分别签订了《土地使用权出让合同》，取得了位于海口市玉溪村那围坡的10块地块的国有土地使用权2010年2月10日，海口市政府向灿兴公司颁发了00 x 28、00 x 33、00 x 34三份土地证书，土地总面积为4380.68平方米然而，根据2009年12月批准的《海口滨江新城控制性详细规划》，截至2009年底，除9日征地决定中无偿收回的1857.79平方米土地外，其余土地已被列为绿色一带一路土地。没有证据证明，在灿兴公司向梁海尔等人购买所涉及的国有土地使用权之前，相关行政机关已经收回了规划为绿色一带一路土地的国有土地使用权，并对梁海尔等人进行了补偿。也没有证据证明海口市政府在发放00 x 28、00 x 33、00 x 34三个土地证时明确告知灿兴公司，海口市政府已获得的三个土地证下的4380.68平方米土地不包括已规划为绿色一带一路土地的国有土地使用权。这部分土地使用权将被收回，补偿权将保留给原土地所有人梁海等人。事实上，产兴公司已通过出让方式，从原所有者梁海等人手中取得了全部国有土地使用权，面积为4380.68平方米，其中包括因2009年规划调整而应收回但尚未收回的绿化带和道路用地。由于规划调整，原业主梁海尔等人无法动工开发建设。同样，以出让方式取得国有土地使用权4380.68平方米的产兴公司，在取得土地证书后，仍因同样原因无法动工开发建设。因此，在参星公司提交建设申请材料后，海口市规划局回复海口市国土资源局，参星公司规划建设的三块土地未进行监管和动态维护，设计方案不符合规划要求，已从文件中删除。很明显，由于2009年海口滨江新城控制性详细规划发生变化，禅星公司无法进行报建和开工开发建设。第9号征地决定认为，涉案土地未开发且闲置两年以上，均为企业自身过错，无政府原因，明显与本案事实不符。第9号恢复决定认定事实不清，主要证据不足。第163号复议决定维持错误的征地决定二审判决撤销了一审判决，撤销了第9号征地决定和第163号复议决定，判决结果没有不当。
海口市政府主张00×28土地证书记录的土地用途为城市居住用地，与2009年12月海口市政府批准的海口滨江新城控制性详细规划记录的用途一致。灿兴公司于2010年2月10日取得土地证书后，该土地已闲置两年。滨江新城区的规划调整不构成闲置土地无偿收回的障碍。但是，产兴公司通过出让方式取得了10块国有土地的使用权，显然是将分散的土地整合为一块土地进行整体规划、开发和建设。由于2009年规划变更，大部分土地被规划为绿色一带一路土地。取得三份土地证书后，产兴公司无法进行整体建设和开发。显然，由于政府的原因，这块土地闲置着。海口市政府认为，未规划为绿色一带一路的剩余土地的性质没有改变，从而否认政府有闲置土地的原因。这是因为三个土地证下的土地没有被视为整体规划和建设，从而割裂了案件事实，与案件事实不符。其余1857.79平方米可开发利用的土地，除政府原因外，尚未开发建设的未利用土地的开工时间，从政府依法对规划为绿化带和道路用地的三块土地进行补偿，并对剩余1857.79平方米可用于建设的土地颁发土地证书之日起计算。政府提出的2009年规划调整导致4380.68平方米土地无法整体开发建设的理由将被彻底消除。海口市政府认为，自2010年2月10日灿兴公司取得土地证书之日起，无偿收回的1857.79平方米土地已闲置2年以上。由于非政府原因土地闲置时间的计算是错误的，也不清楚事实是什么。海口市政府申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
海口市政府还称，第78号决定已依法送达灿兴公司，二审判决不予受理，理由是政府举证超过时限，认定事实有误。然而，第78号决定的主要内容恰恰表明，由于滨江新城控制性详细规划的调整，三块土地中有一部分被规划为道路和市政绿化带，导致本案涉及闲置土地。海口市政府要求灿兴公司自收到第78号决定之日起一年内开始开发1857.79平方米的土地，对已占用的土地不予依法补偿，对剩余的1857.79平方米可以建设的土地不予核发土地证书，在没有实际开发建设依据的情况下，因规划调整导致土地闲置的原因未完全消除。因此，能兴公司是否实际收到第78号决定对本案的判决结果没有实际影响申请再审的理由不能成立。应当指出的是，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，根据《行政诉讼法》第三十二条和第四十三条的规定，被告对其所作的具体行政行为负有举证责任，并应当在收到起诉状副本之日起10日内提供该具体行政行为所依据的全部证据和规范性文件。被告无正当理由不提供或者逾期不提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应证据。被告人因不可抗力或者其他客观无法控制的正当理由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当自收到起诉状副本之日起十日内，向人民法院提出延长证据的书面申请。人民法院准予延期的，被告应当在正当理由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应证据。同时，第二十二条还规定，根据《行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关、其他组织和公民取证: (一)发现涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实的；(二)涉及增加当事人、中止诉讼、终止诉讼、回避等程序性事项的。当然从上述规定可以看出，只要被告没有超过举证期限，就不可避免地会出现被告的行政行为没有证据的法律后果。因不可抗力或者其他无法客观控制的正当理由，被告人不能在前款规定的期限内提供证据的，人民法院应当准许被告人在前款规定的期限内提供证据。案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益，或者涉及增加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。根据授权，即使被告未能在期限内提供证据，并且不存在“不可抗力或其他客观无法控制的正当理由”，人民法院也可以为了查明事实，根据授权向包括被告的行政机关在内的人员调查取证设定被告举证期限的目的是为了督促被告及时履行举证义务，防止被告在法庭上突袭取证，影响原告质证权和辩论权的公平行使，从而更有利于查明案件真相。设定被告举证期限，绝不是为了掩盖事实真相，使人民法院推翻事实真相在行政诉讼中，如果被告人未能在期限内提供证据，人民法院必须查明是否有被告人因不可抗力或其他客观无法控制的正当理由未能在期限内提供证据的案件。即使由于行政机关工作人员的故意或者重大过失，被告未能举证，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，或者涉及增加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。人民法院依职权还应当向被告行政机关或者其他依法知道案件事实的人取证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项的规定，行政机关工作人员故意或者重大过失造成证据逾期的，人民法院可以以隐瞒证据、阻碍人民法院审理为由，予以申斥、责令具结悔过或者处以一万元以下的罚款或者拘留十五日以下。构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案二审仅以海口市政府逾期提供证据为由，拒绝接受第78号决定已经依法送达的相关证据材料。证据的可接受性不符合上述规定，确实有问题。法院纠正了它。鉴于上述证据的可采性不涉及对案件主要事实的认定，也不影响判决的公正性，本案不予再审。
综上所述，海口市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三款的情形根据《最高人民法院关于申请的解释》第一百一十六条第二款，裁定如下:
256驳回海南省海口市人民政府再审申请
审判长郭
寇炳辉法官
宋法官
1991年10月31日
法官助理张巧云
科员陈庆龄
