法律法规相对滞后，容易导致死亡的工伤认定制度必须与时俱进

全媒体记者陈雷

“山西省教师超时用餐猝死四次被确认为非工伤”终于在社会广泛关注下取得成效8月9日，山西省稷山县人民社会保障局撤销了原决定，认定段小康在加班吃饭期间因病死亡为工伤。

然而，《法制日报》记者梳理发现，自《工伤保险条例》实施以来，法院撤销了人民社会保障部门不承认工伤的决定，要求重新认定，但人民社会保障部门坚持不承认工伤的案件时有发生，法院与人民社会保障部门对工伤的不同认定更是数不胜数。《法制日报》记者采访的

现行规定过于粗糙

工伤认定缺乏共识

吉山县“90后”小学教师段小康被学校要求寒假加班。当学校安排中午吃午饭时，段小康突然病死了。

与此同时，这两个法院已经三次裁定撤销稷山县人民社会保障局不承认工伤的决定，明确要求稷山县人民社会保障局重新承认工伤。然而，稷山县人民社会保障局坚持不承认工伤。根据有关规定，段小康的工伤只能由稷山县人民社会保障局认定。媒体报道后，

今年8月9日，稷山县人民社会保障局根据《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定，参照《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第五条，认定段小康外出就餐时因病死亡为工伤。8月10日，县人民社会保障局相关工作人员为家属送上了服务。

但是在媒体关注之前，段小康的工伤认定申请进入了“死亡局”

《法制日报》记者梳理发现，自《工伤保险条例》实施以来，这种“死亡局”工伤认定现象时有发生

2年4月和003年，国务院颁布了《工伤保险条例》，以确保工伤事故或职业病职工获得医疗和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。

2年1月1日，《工伤保险条例》生效同年1月10日，江苏省某公司职工代表张参加了1500米长跑比赛。张坚持跑到终点线，昏倒在地。在医院做了两次手术后，张脱离了危险，但仍然瘫痪。同年3月，家属向当地社保局申请工伤认定。然而，当地社会保障局认为，张是突发疾病而不是意外伤害，不会承认工伤。家属基于此结论申请行政复议。复议机关撤销了社保局的决定，要求重新作出工伤认定。同年8月，社会保障局作出另一项决定，不承认工伤。在履行相关法律程序后，该家庭于同年12月向法院提起行政诉讼。

2年3月和2005年3月，一审法院作出行政判决，要求社会保障局重新作出工伤认定社会保障局没有在规定时间内提出上诉，判决生效。一个月后，当地社会保障局作出第三个决定，不承认张工伤

家庭成员提起行政诉讼经过第一次和第二次审理后，法院于2006年2月作出终审判决，撤销了当地社会保障局作出的第三次工伤认定决定，并要求社会保障局在判决生效后60天内作出新的工伤认定。

但两个月后，当地社会保障局向其家人出具了第四份工伤证明，确认张不能被认定为工伤或被认定为工伤。据《法制日报》的

中国行政法研究会副会长、郑州大学法学院副院长沈开举在接受《法制日报》采访时表示，《行政诉讼法》已经明确规定了此类行为的法律后果。

根据《行政诉讼法》第九十六条的规定，行政机关拒绝履行判决、裁定或者调解书的，第一审人民法院可以采取的措施包括:向行政机关的监察机关或者上一级行政机关提出司法建议接受司法建议的机关应当按照有关规定处理，并将处理情况告知人民法院。拒不执行判决、裁定或者调解文书，造成不良社会影响的，可以由行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任等。

沈开举认为，行政机关拒不执行人民法院生效判决的，可以按上述规定处理。特别是根据刑法规定追究行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任，在一定程度上相当于激活了行政诉讼法的“僵尸条款”。

北京艺联劳动法律援助研究中心主任、北京市怡县律师事务所主任黄乐平在接受《法制日报》采访时表示，法院作出生效判决后，基层社会部门不应肆意妄为，而应尊重和执行法院的判决。如果他们不同意法院的判决，他们可以通过司法渠道寻求救济。

黄乐平表示，在实践中，比较常见的现象是，对于同一工伤认定申请，人力资源社会服务部有人力资源社会服务部的理解，而法院有法院的理解。双方对工伤认定标准缺乏共识和沟通。

在黄乐平看来，这一现象的发生，从更深的角度来看，是我国现行工伤认定法律法规文本滞后于工伤保险实践发展的体现。即使工伤保险条例在2010年进行了修订，也已经过去了将近9年。在此期间，包括工伤保险在内的社会保险领域发生了迅速的变化。据中国社会科学院法学研究所副研究员王天宇介绍，

，各方很难达成共识。社会发展有不同阶段，导致对现有规则的不同理解。

王天宇告诉《法制日报》记者，首先，工伤认定规则是围绕工作时间和工作场所，但实际上工人的工作方法远远超出这个范围；其次，现有的工伤认定规则过于粗糙，没有更详细的操作规程来实施。最后，现有的工伤认定规则没有顺利衔接，或者裁决者之间的理解标准不同，从而导致差异。

部分地区的误区

工伤认定标准过于严格

2年4月颁布的《工伤保险条例》003规定了七种应认定为工伤的情形:包括工作时间和工作场所的事故伤害；在工作场所工作时间前后，从事与工作相关的准备或收尾工作受到事故伤害等。

2年9月和003年，原劳动和社会保障部根据《工伤保险条例》制定了《工伤认定办法》，以规范工伤认定程序，依法开展工伤认定工作随后，原劳动和社会保障部发布了《关于实施工伤保险条例若干问题的意见》

指《工伤认定办法》和《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》。二是没有对《工伤保险条例》中的工伤认定范围做出更详细的规定。

2年10月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国社会保险法》，对工伤保险制度作了一些新的规定《社会保险法》

作为上位法颁布后，同年12月，国务院修订了《工伤保险条例》，自2011年1月1日起施行。

本次修订对工伤认定范围进行了两次调整:一是扩大了上下班途中的工伤认定范围；二是根据《社会保险法》的规定，工伤认定范围已经调整。随后，人力资源和社会保障部修订并重新颁布了《工伤认定办法》

但这一轮行政法规和部门规章的修订并没有超出此前规定中对“工作时间、工作场所和工作原因”的界定2014年4月，最高人民法院发布了《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》，明确将“日常工作和生活所需活动”等四种情况认定为“上下班途中发生事故时的工伤”，

在这方面取得了突破

在黄乐平看来，法律法规和部门规章不够细化，顶层设计不明确，造成了人类社会基层部门和法院之间的不断分歧，从而影响了职工的切身利益。

黄乐平认为，从人力资源和社会服务部的角度来看，工伤保险条例实施后，工伤保险作为社会保险的基本类型，已经实现了对包括企事业单位在内的所有用人单位的全面覆盖

“工伤保险旨在分散用人单位的就业风险，最大限度地保护企业和劳动者的权益。”但是，由于认识上的问题，到目前为止，一些地区的社会服务部门仍然有密切关注工伤保险“钱包”的观念。他们坚持工伤认定标准过于严格的原则，将本来可以享受工伤保险待遇的工人排除在工伤保险之外。”黄乐平说道

还值得注意的是，在“山西省教师因加班吃饭突然死亡”事件中，人力资源和社会服务部已四次认定这不是工伤”，其家属已申请行政复议。

事实上，在《工伤保险条例》制定之初，就规定了预审查程序。工伤认定申请人对工伤认定决定不服的，必须先申请行政复议。

行政复议前置程序的初衷是降低当事人的诉讼成本，方便高效地解决纠纷，方便行政机关的内部监督。然而，在实践中，行政复议前置程序提高了当事人提起行政诉讼的门槛，增加的程序也给当事人带来了更大的诉讼负担。

因此，在修订《工伤保险条例》时，立法者取消了关于复议前程序的规定。申请人对工伤认定结论不服的，可以依法申请行政复议或者依法向人民法院提起行政诉讼，给予行政相对人更多的选择，既发挥了复议程序的优势，又避免了前一程序的弊端。

加强沟通消除分歧

协调统一工伤认定

黄乐平所在的北京艺联劳动法律援助研究中心曾处理过一起高度关注的工伤认定案件。赵艳玲，河北沧州人，7年后才获得工伤认定。1992年6月的某一天，2005年，赵艳玲在单位仓库办公室前被凹凸不平的砖地面绊倒，在单位工作时伤了右腿。几个月后，她向当地劳动和社会保障部申请工伤赔偿

2年3月，007，当地劳动和社会保障部认定她的情况“不是工伤”她依法申请行政复议。此后，沧州市政府作出行政复议决定，责令当地劳动和社会保障部门重新认定但赵艳玲还是接到了不工伤的决定。

赵艳玲再次经历行政复议和行政诉讼随后，沧州市中级人民法院维持了沧州市政府撤销地方社会部门《工伤认定书》的行政复议决定，责令其重新认定2011年8月，河北省高级人民法院作出终审判决，维持沧州市中级人民法院一审判决。赵艳玲，

，想不起来。每次行政复议决定都要求人力资源和社会保障局做出新的工伤认定。中级法院的一审和高级法院的二审都支持政府的复议决定，但人力资源和社会保障局始终认定她不是工伤。

幸运的是，最后的结果并不坏直到2012年8月，经过多方努力，赵艳玲终于等到人力资源和社会保障部的决定，这是一个工伤

黄乐平认为，从以人为本的角度来看，职工的合法权益不应受到制度设计不完善的影响和损害，顶层制度设计应尽快完善。

在黄乐平看来，从解决问题的角度看，首先是尽快完善相关法律法规，如及时修订社会保险法和工伤保险条例，解决工伤认定实践中的问题，并适应工伤保险实践发展的需要

黄乐平认为，应该承认《工伤保险条例》的修改不是一朝一夕的事。在当前形势下，国务院社会保险行政部门和人民法院应建立正常的沟通机制，沟通工伤认定中的分歧和困难。双方协商一致的，由国务院社会保险行政部门修改部门规章或者由人民法院制定司法解释，为基层工伤认定提供统一的操作规程。

王天宇还认为现阶段修改《工伤保险条例》是不现实的，或者国务院社会保险行政部门应当细化工伤认定规则，如发布相关意见或修改《工伤认定办法》以统一工伤认定的国家标准

王天宇建议国务院社会保险行政部门和人民法院在工伤认定问题上做好衔接和沟通工作，如建立专门的联席会议制度、协调统一工伤认定、避免分歧等。

”增加人民法院劳动和社会保障争议处理法官队伍建设目前，法院行政庭负责审理工伤认定案件，但在全国范围内，行政庭法官在审理工伤认定专业问题上不具备专业优势。”黄乐平说道