鹤岗人口流入_户籍改革的重点应转到人口流入城市和地区

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李铁

长期以来，我国制定户籍管理制度改革政策的依据是城市规模和等级。

例如，上世纪80年代的中央文件提出允许农民向小城市出口粮食经营企业的建议。 本世纪初，中共中央、国务院颁布的《促进小城镇健康发展的一些指导意见》指出，在县级市区、县人民政府驻地镇以及县以下小城镇合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民，可以按照本人的意愿转移到城镇户口，在儿童入学、入伍、就业等方面享有与城镇居民同等的待遇，实行差别化政策 随后，国务院和有关部门进一步开放农民在城镇定居的政策，农民在城镇定居的限制逐渐从县级开放，发展到地级开放。

今年国家发展改革委发布的《2019年新型城市化建设重点任务》提出:“目前城镇常住人口在100万以下的中小城镇和小城镇逐渐取消定居限制，城镇常住人口100万-300万的ⅱ型大城市必须完全取消定居限制。” 城镇常住人口300万—500万的I型大城市必须全面放宽定居条件，全面废除重点小组定居限制”。

但是，从家庭改革推进地区的实践来看，在中西部的人口流失地区，根据所谓的行政等级和人口规模决定放宽定居限制的政策实际上没有什么意义。 除少数省会城市外，中西部地区大部分城市解决农民城市定居问题的政策非常宽松。 已经不是农民在就业单位定居镇里的问题，而是外出打工者不想在就业单位定居镇里的问题。 结果，作为外来劳动者，他们必须考虑如何解决家乡的许多问题，如老年人养老问题，以及村庄宅基地和承包地如何处理，以及儿童教育在就业地能否得到保障等问题。

这样，实际上城市的规模和等级对定居的限制并不重要。

传统用户的想法落后于现实

但是，在人口流入地区，无论外来人口是城市间流动人口还是农业转移人口，如果数量达到一定规模，或者超过当地人口跌倒，即使流入地是城镇，也不能解决大量外来劳动者定居的问题，或者不愿接受大量外来人口定居。 这是一个普遍的问题。

因此，在中央制定的政策中，除个别直辖市以外的大部分不同等级和规模的城市都必须逐渐开放和缓和定居限制，但这些人口流入地区的任何等级的城镇都没有贯彻实施。

显然，政策研究者忽视了非常重要的现实，是户籍管理制度改革的重点，应该从了解本来的城乡关系转向解决地区间矛盾。 传统改革思路从最基层乡镇级政府向更高层次的城市过渡，逐步放宽城乡人口定居的限制，不符合当前人口流动空间结构变化特征，也不符合现实人口迁移与定居之间矛盾的焦点。

为什么家庭改革的重点从单纯的不同等级规模的城市转变为人口流入地区？ 原因很简单，现实中不想解决定居问题的大部分城市都是人口流入城市。

例如，在个别的大城市，如北京和上海，常住外来人口分别为大约三分之一、五分之二，人口规模分别达到765万人和976万人。 这样庞大的外来人口，即使只解决其中的一部分，也会给教育支出和未来的社会保险支出等当地的公共服务支出带来巨大压力。 更重要的是，即使解决了其中10%的外来人口定居问题，公共服务的财政支出费用与城市户籍人口成比例减少，这些人口的参与对当地高考定额分配产生影响，对户籍家庭来说也是10%的损失。

在这些巨大城市中，不仅是主要城市，管辖的县区也和建制町一样，不想解决外来人口的定居问题。 我国城市公共服务政策已经扩展到辖区内，直接影响辖区内的城市户籍居民也因外来人口定居人数的增加而感到自身公共服务福利的损失。

据统计，长三角和珠三角城市规模巨大，动员了近500万人或千万人。 其实，这些城市的常住人口大多是外来人口。 东莞外来人口约为当地户籍人口的4倍，深圳常住非户籍人口为常住户籍人口的2倍。

从空间上看，这些城市的主要城市人口不多，但外来人口就业的空间基本上是辖区的建立镇和村庄，这些地区的外来人口与当地人口相反，而且数量庞大。 在这些地区进行家庭改革，从根本上改变当地社会和经济结构，直接影响当地户籍居民的利益。 当然，在当地也会引起强烈的社会抵抗。

最典型的例子是以长三角闻名的江阴市华西村，本村人口约2000人，后来被合并管理的周边20个村的人口达到了数万人，在这里工作的外来人口最多达到了十几万人。 外来人口相当于华西村民的十几倍，相当于享有核福利的原村民的几十倍。 在这里进行户籍制度的改革，影响的不仅仅是户籍居民的福利，还会改变村庄的长期社会管理结构，甚至是福利分配体系。 因此，在这种场所实施户籍管理制度改革，面临的阻力非常大。

类似的例子不胜枚举。 这也说明了当前户籍管理制度改革的重点从传统城乡矛盾转变为当地人口与外来人口的矛盾。 这些矛盾的积累，由于外来人口的大量增加，利益结构严重固化，改革难度大幅增加。 由于这些矛盾的存在和利益结构固化形成的社会压力，中央、国务院和有关部门制定的一系列政策难以落实，只能停留在篇幅上。 即使制定了一些政策，也不是根据中央和国务院的要求，探讨开放和放宽定居限制的问题，而是制定所谓居住证的点定居政策，反而提高了定居限制条件，增加了定居难度。

如何解决矛盾？

如何在解决这些矛盾、贯彻有关政策、切实推进户籍管理制度改革的基础上，逐步扩大定居者？

首先，应调整政策力度，针对当前人口流入地区的现状，具体制定过渡政策。 例如，城市中已经有一定的就业年数和稳定居住的外来人口的定居是否要先解决。 这不仅需要中央层面制定强制性政策措施，政策不能推进，而且就业年限和稳定居住条件如何定义，各级城市政府也许需要根据情况来判断，但是不能继续加强控制的方法，需要较大的解决能力。 这些方面的有关部门应当提出明确的要求。

从促进经济增长、刺激投资、释放消费潜力方面，实行户籍管理制度改革的政策也要考虑到中央是否支持政策、支持哪些政策，通过利益引导激发人口流入地区开放定居限制的积极性。 结果，外来人口的定居关系到财政和投入的重大利益，也关系到中央支持地方政策的利益结构调整，如教育资源和其他公共资源的投入问题。

对于人口流入地区的各级城市政府，如何解决可能发生的各种矛盾和社会问题，需要从更积极的角度来考虑，不仅仅是短期的财政平衡。

例如，外来人口在改变当地人口结构、提高城市发展活力方面发挥积极作用的人口增加促进服务业就业，增加因人口增加下降可能被搁置的教育资源和公共服务资源活跃的人口定居，新人口带动消费和投资，释放当地经济发展潜力等

关于如何切断流入人口与流出地的各种复杂经济关系，中央政府在承包地和宅基地改革方面采取了更加积极的措施，促进土地流动和农村集体经济组织财产关系的变革，将外来人口留在家乡的资产转变为活力，购买定居就业地所需的租赁和住宅，是稳定生活的资金

家庭改革重点从原级别扩大的城市向人口流入地转变，并根据外来人口的占有率和绝对数量等，制定新的可操作政策，在一些城镇进行探索和实践，赋予地方城市政府改革和实践权利，确保长期不落实的户籍管理制度改革政策得到落实，取得实效，实现经济增长潜力

(作者是中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑:朱243 )