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法制日报全媒体记者王阳见习记者张守坤
领导换了，签订的协议不被认可，怎么处理？
政府投资项目拖欠大量工程款项，该怎么办？
向法院起诉，法院会受理吗？
与政府提起诉讼是民事诉讼还是行政诉讼？
对于这些问题，2020年1月1日起正式施行的《最高人民法院审理行政协议案若干问题的规定》(以下简称行政协议司法解释)给出了明确的答复。 行政协议司法解释是3年24次的易稿，承担着很多使命，主要是完善有紧缩行政权力规范运作的“制度笼子”的政府实践，加强推进遵守约定机制的产权保护，优化确保民营企业和社会资本合作者合法权益的商业环境等。
一位专家向《法制日报》记者介绍，行政协议司法解释着眼于加强政府诚信建设，保证行政机关根据行政协议约定严格履行政策约定，认真履行依法签订的各类合同，预防行政争议的发生，推进妥善解决争议，实质上推进责任政府、诚信政府的设立
历时三年二十多次的易稿行政协议的解释终于公布了
行政协定也称为行政合同。 长期以来，行政协议没有统一的概念，这次的行政协议司法解释在第一条中才明确。 “行政协议是行政机关为实现行政管理和公共服务目标，与公民、法人或其他组织协商缔结的行政法上具有权利义务内容的协议，是行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”
据安徽财经大学法学院副教授张运书介绍，行政协议是行政性和契约性双重属性兼备的契约类型。 我国行政诉讼制度起步缓慢，行政协议独立的法律地位不被认可，民法学界否认行政协议的存在，视为民事合同的一种，行政协议的救济程序也适用民事诉讼程序。 " 1989年颁布的行政诉讼法，对行政协议没有统一的规定，有按民事案件受理的法院，也有按行政案件受理的法院，审理的依据、适用的规则、审判结果不一致. "
1999年9月10日，湖南某乡政府与曲某签订了荒山承包协议。
4年后，乡政府发现曲某承包的荒山林面积减少，他认为违反了荒山承包协议的条款，于2003年8月决定收回曲某承包荒山。
曲某不服乡政府的决定，在决定起诉前发生纠纷，主要是曲某与乡政府签订的荒山承包协议属于行政合同还是属于一般民商合同？
对于这场争论，有两种不同的意见。 一位律师认为，曲某与乡政府发生的纠纷属于一般合同纠纷，应通过民事、经济法律途径加以解决，一些律师认为，乡政府作为行政主体与曲某签订的协议属于行政合同范畴，有可能对行政诉讼进行起诉。
《法制日报》记者整理有关资料发现，截至2015年5月1日，类似事件争议不多见。 自2015年5月1日起修改行政诉讼法，将行政协议纳入行政诉讼的对象范围内，明确规定了行政协议事件的审判方式。 之后，最高人民法院发表了《关于适用的几个问题的解释》(以下简称“适用解释”)，六条条文进一步明确了行政协商案件审理的相关内容。
北京律师肖东平告诉《法制日报》记者，2015年新行政诉讼法的颁布是一个大节点。 在此之前，行政协议的诉讼比较困难，在很多地方不是民事性的，在行政上被忽视。 “新行政诉讼法规定了部分行政协议，直接列入行政诉讼的对象范围，从临界值降低难易度，同时明确了，可以说前进了。 但是司法实践仍然存在难点，也存在认识性、实行性混乱的地方。
据最高人民法院行政法院负责人介绍，与新行政诉讼法制定的“适用解释”合作，规定了行政协商案件的主要问题，但不能充分满足司法实践的需要。 “2016年起，最高人民法院正式开始起草行政协议司法解释。 经过近三年广泛调查，对实务界和法学界行政协议的共识越来越多，在总结各项意见、研究分析的基础上，共形成司法解释稿件24篇。 经过多次修改，最终形成行政协议的司法解释并提出审查，由最高人民法院法委会讨论通过。
规定合法性审查原则行使行政利益权
法制日报记者调查了中国审判文件网，截止到2019年12月17日，通过检索关键词“行政协议”+“行政契约”，发现了行政事件1110件、民事事件713件。 相比之下，我们发现同类案件的审判结果因法院而异。
武汉律师张庆华曾代理案件，涉及果园承包地拆迁补偿协议的履行。 本来，区政府和被撤去的户吴先生签订了撤去补偿协议，但是由于领导人转任，区政府说“新官无视了旧账本”。
张庆华受吴先生委托后，按照新行政诉讼法的规定，提出履行协议的行政诉讼。 但是，谈判一个月后，立案法院以“不在行政诉讼案件的对象范围”为理由没有立案。
不得已，张庆华要提起民事诉讼。
但张庆华在法院受理后，却声称法官不在民事诉讼的范围内，没有想到张庆华要求张庆华提起诉讼。
看到发表了行政协议的司法解释，张庆华高兴。 他说，行政协议司法解释明确规定了推定管辖制度。 生效的民事裁定，以协议不属于民事合同为理由，裁定不受理或拒绝起诉的，法院行政裁判部门应依法受理，依法制定。
淮北师范大学政法学院副教授徐天柱对《法制日报》记者说，行政协议司法审理行政协议纠纷的重要问题，制定比较细致的全面规则，初步构建行政协议纠纷审理的制度框架，有助于人民法院公平有效地审理行政协议案件。 "行政机关行使行政利益权的行为是行政协议的特点，也是处理行政协议纠纷的难点，行政协议司法解释规定了全面的合法性审查原则和审判方式，具有非常积极的意义. "
根据《法制日报》记者的采访，行政协议纠纷不仅是民告官，官告民的事件也不少。
广西那坂县自然资源局(原那坂县国土资源局)为建设道路需要通过村民刘某的家，双方于2016年3月25日签署了《撤离补偿协议书》。 后来，由于这条路的路线设计发生了变化，实际施工时，这条路没有经过刘某的家。
2018年9月30日，那坂县自然资源局发行了《关于按期退房补偿费的通知书》，要求刘某将退房补偿费41万多元退还城门町的项目服务中心账户，但没有成果。 因此，那坂县自然资源局向法院提起民事诉讼。
一审法院认为，那坂县国土资源局与刘某缔结了“拆迁补偿协议”，该协议是那坂县国土资源局为了履行行政职责，行政管理目标和对方协商一致的协议。 同时，那坂县国土资源局要求一审法院归还刘某的不当利益。 这场纠纷不是平等主体之间的民事法律关系，不在人民法院受理民事诉讼的范围内。 最后，一审法院裁定驳回那坂县国土资源局的起诉。
一审判决后，那坂县国土资源局突然变傻了。 民事案件不成立，只能提起行政诉讼。 根据行政诉讼法，那坂县国土资源局作为行政机关，不能成为行政诉讼的原告。
那坂县国土资源局只能选择上诉。 二审法院认为，由于那坂县国土资源局和刘某在平等、自主、协商一致的基础上缔结了“拆迁补偿协议”，约定房屋拆迁和补偿等，确立的权利义务是对等的，因此该协议应当认定为平等主体间的民事合同，而不是行政合同。 最后裁定:命令那坂县人民法院审理。
一位专家向《法制日报》记者透露，行政协议司法解释公布后，上述行政机关对公民、法人或其他组织的违反行为有救济途径。 根据行政协议司法解释的规定，行政机关不仅可以行使一方的解除权、合同监督权等，还可以通过行政决定等将行政协议争论转变为行政行为之争，通过行政强制执行等寻求法院的支持。
有效提高司法公司信任力优化法治化经营者环境
近年来，一些地方政府和部门盲目摊位，出台项目，不遵守合同交易等问题突出的承诺，新官员忽视旧账问题的例子不时出现，在影响政府形象和信誉度的同时，还会对商业环境产生负面影响。
最高人民法院在行政协议司法解释记者招待会上强调，行政协议司法解释着眼于加强政府诚信建设，必须“确保”行政机关根据行政协议的约定，严格履行社会和行政对象依法实行的政策约定。 行政机关因吸引外资、政府和社会资本合作等活动中确保认真履行投资主体和依法签订的各种合同的政府交替、领导交替等原因违反合同侵犯合法权益的，应当承担法律和经济责任的国家利益、 确保公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同承诺，依法补偿企业和投资者因此受到的财产损失。
北京市人大常委会立法咨询专家胡功群，行政协商司法明确说明了两个原则。 一是行政机关违反的“充分赔偿”原则，二是国家利益需要的“充分补偿”原则。 这两项原则相当于在行政协商事件中强力保护当事人的产权利益，给地方政府两把“达摩克力士之剑”，使地方政府尊重合同精神。
建设法治政府是行政体制改革的重要目标，也是优化商业环境的意义。 根据今年1月开始实施的国务院《商业环境优化条例》，国家继续深化简单的政权开放权，优化管理和服务改革，最大限度地减少政府对市场资源的直接配置，最小限度地减少政府对市场活动的直接参与。
在国务院文件指导下，各地闻风而动，最引人注目的是黑龙江省。 黑龙江省政府召开记者招待会，要求全省开展“清赖行动”的专业整顿，开战“新官忽视旧账”等有损政府信誉等难病，要求新官处理旧账，任何级政府和任何干部都要慎重承诺。
中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授郭泽强表示，行政协议司法解释确立行政法与合同法互换性审判规则，其他方面的规定严格遵循行政法的基本原则，切实保障人民群众行政协议的合法权益，推进法治政府诚信政府建设，优化法治化经营环境，提高政府行政管理能力，提高人民法院行政
编辑:水路洋岳铼
