行政体制行政_综合执法体系建设:提高行政执法效率的重要途径

要推进政府治理体制和能力的现代化，必须建立适应经济发展和社会转型需要的新型现代化。行政执法作为政策执行和政府治理过程中至关重要的最终环节，其运行效率不仅影响政策执行的有效性和政府效率，还影响国家与社会、政府与市场的关系，与公民权益的保护和市场秩序的维护密切相关。

总结40多年改革开放的经验，可以看出贯穿行政管理体制改革进程的核心线索是行政执法权在纵向和横向的动态配置。在纵向配置方面，中央与地方政府分工中行政执法权的共同改革趋势是确立向地方政府分权的属地管理原则，而在地方政府内部配置方面，行政执法权主要是分权的，但执法权接管的情况存在双向流动的规律。推动行政执法权力下放的主要因素是执法事项集中在县级，基层执法面临责任与权利并存的困境。推动行政执法权力收集的关键因素是预防和控制地方保护主义、执法事项的跨区域性质和国家战略需要。无论是在行政执法权的下移还是上移领域，执法权的配置都是从暂停到下沉，这意味着行政执法权的纵向配置和执法权级别的配置可以同步或反向。就横向配置而言，行政执法权的位移规律是从分权到相对集中的行政处罚权，再到综合行政执法和分区有限整合。综合执法改革的一个重要经验是坚持管理、执法、检查和听证职能相对分离的原则。

回顾40多年来，权责重叠、多层次执法和暂缓执法一直是行政执法领域的顽疾。可以说，行政执法体制的改革过程是一个克服执法碎片化、降低执法重心的过程。根据改革开放40多年积累的宝贵经验，我国行政执法体制未来的改革方向应该是在政府总体理念的基础上理顺纵向和横向的权责关系，推动建立一个组织合法、结构有序、行为高效的综合行政执法体系。

法定组织是基本原则。无论是建立综合执法机构(或执法队伍)、整合职能、下放权力，还是下沉执法力量和下放执法事项，都应在行政法律法规授权的范围内进行。如果法律法规有局限性，首先要对法律法规进行修改，从根本上解决综合执法机构和执法人员的主体资格问题。有序结构是核心目标，旨在处理行政执法权的纵向和横向配置以及职能整合。关键是理顺三组关系，即综合执法机构与上下级执法机构或相关职能部门之间的垂直权责划分。执法机构与同级其他执法队伍之间横向权利和责任的综合分配；执法机构与同级政府相关职能部门之间职能的全面转移和整合。高效的行为一方面取决于组织法赋予的执法权力和有序结构带来的权责明晰。另一方面，它取决于制度化、规范化和面向责任的跨区域、跨部门和跨领域执法合作机制。此外，高效的行为还需要高素质的执法队伍、充足的执法经费、科学的执法监督机制等配套措施。简而言之，打破分散的执法模式需要以政府整体理念为基础，建立权责统一、权威高效的综合行政执法体系。

虽然综合执法已成为未来改革的趋势，但如何确定综合执法的标准和范围仍在探索之中。就哪些执法事项适合全面执法而言，与分类相关的原则和具体的列举方法相结合更为实际:与分类相关的应是原则上界定哪些类型的全面执法领域包括哪些属性的执法事项的主要标准。此外，执法事项在领域属性、专业化、调查方法、执法程序和处罚方法方面的相似性应成为判断执法事项是否适合全面执法的基本依据。在此基础上，枚举还可以用来列出具体的执法事项和根据权力清单的要求纳入综合执法机构的权力。就综合执法的范围和边界而言，首先要考虑的是，大规模综合执法如何最有效地避免权力和责任的交叉和分散，如何最大限度地保护执法相对人的合法权益，如何最有效地维护社会秩序、市场环境和政府权威，从而最大限度地提高执法效率。根据当地试点经验，分类或分区的有限综合执法将超越大规模与小规模整合的争议，成为综合执法的可行方向。

通过行政执法体制改革的过程反思传统官僚组织理论是值得研究的。在未来的研究中，我们需要进一步思考为什么传统官僚主义和新公共管理改革一直难以克服政府碎片化的问题，以及整体政府理念将如何改变传统官僚主义理论。

给我们的基本启示是，为了塑造一个一体化的政府，除了上述法律组织、有序结构和高效行为(执法合作)等方面外，还可能涉及政府治理理念的深度更新，如在执法权力的层级定位和执法效率的发挥之间找到最佳组合。执法权的纵向配置与执法权的层级配置是否完全对应，“高配置+权力下沉”的改革模式能否保证执法效率的最佳发挥；基层，特别是乡镇，缺乏相应的上级执法机构。这个问题在理论上如何解决？传统上，一对一垂直同构概念可以转化为“一对多”(例如，低级综合执法机构对应于高级多个执法团队或多个职能部门)或“多对一”(例如，低级多个执法团队对应于高级一个执法机构或职能部门)的整体优化概念。虽然整体政府的概念并不意味着完全放弃层级组织理论和新公共管理理论的有益元素，但它应该成为超越它们的政府治理新概念。