最高法判例：多个行政行为作为一个案件立案的，应采用“一裁一判”方式

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☑ 裁判要点

对于不符合行政诉讼法规定的可以合并审理的情形，当事人应当分别起诉，人民法院应当在立案阶段进行释明，引导当事人正确行使诉权。已经作为一个案件立案的，在审理中如发现针对不同被告的不同诉讼请求中存在不符合法定起诉条件的，则应当采用“一裁一判”的方式，对不符合起诉条件的诉讼请求以裁定方式驳回起诉，对符合起诉条件的诉讼请求进行审理并作出判决。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申276号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）谭相毛。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱芳爱。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省郴州市人民政府。住所地：湖南省郴州市五岭大道9号。

法定代表人刘志仁，市长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省郴州市自然资源和规划局。住所地：湖南省郴州市北湖区青年大道6号。

法定代表人王卫东，局长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省郴州市城市管理和综合执法局。住所地：湖南省郴州市五岭大道79号。

法定代表人袁少雄，局长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省郴州高新技术产业开发区管理委员会。住所地：湖南省郴州市苏仙区白露塘镇。

法定代表人李黎明，主任。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省郴州市苏仙区白露塘镇人民政府。住所地：湖南省郴州市苏仙区白露塘镇。

法定代表人余勋辉，镇长。

再审申请人谭相毛、朱芳爱因诉被申请人湖南省郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）、湖南省郴州市自然资源和规划局（以下简称郴州市资源规划局）、湖南省郴州市城市管理和综合执法局（以下简称郴州市城管局）、湖南省郴州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称郴州高新区管委会）、湖南省郴州市苏仙区白露塘镇人民政府（以下简称白露塘镇政府）不履行政府信息公开法定职责一案，不服湖南省高级人民法院（2019）湘行终173号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

谭相毛、朱芳爱申请再审称：1.再审申请人的诉讼请求明确，符合法定受理条件，依法应当合并审理。2.一审法院未经调查、询问、开庭审理,裁定驳回起诉，违反法定程序。3.一、二审法院未查明事实，裁定驳回起诉，适用法律错误。综上，请求撤销一、二审裁定，确认被申请人不依法公开政府信息的行政行为违法，判决被申请人依申请公开政府相关信息，一、二审诉讼费由被申请人承担。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。而对于不符合行政诉讼法规定的可以合并审理的情形，当事人应当分别起诉，人民法院应当在立案阶段进行释明，引导当事人正确行使诉权。已经作为一个案件立案的，在审理中如发现针对不同被告的不同诉讼请求中存在不符合法定起诉条件的，则应当采用“一裁一判”的方式，对不符合起诉条件的诉讼请求以裁定方式驳回起诉，对符合起诉条件的诉讼请求进行审理并作出判决。本案中，再审申请人谭相毛、朱芳爱因案涉房屋被郴州市城管局强制拆除而向郴州市政府、郴州市资源规划局、郴州市城管局、郴州高新区管委会、白露塘镇政府申请公开有关认定案涉房屋为违法建筑并强制拆除的事实理由和法律依据等相关信息，属于针对多个行政机关的多个行政行为提起的诉讼，由于实施被诉的多个行政行为的行政主体各不相同，涉及的人民法院级别管辖也不相同，不符合合并审理的法定条件。原审法院向谭相毛、朱芳爱进行释明后，二人仍坚持其诉讼请求，但在已经作为一个案件立案的情况下，原审法院应当进行审理，如发现针对不同被告的不同诉讼请求中存在不符合法定起诉条件的，采用“一裁一判”的方式，对不符合起诉条件的诉讼请求以裁定方式驳回起诉，对符合起诉条件的诉讼请求进行审理并作出判决。原一、二审裁定以再审申请人的诉讼请求不明确为由，迳行裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条第一项规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。本案中，再审申请人谭相毛、朱芳爱对郴州市资源规划局作出的郴国土资公开告知〔2018〕3号《郴州市国土资源局政府信息公开告知书》（以下简称3号告知书）、郴州市城管局作出的《信息公开答复书》、郴州高新区管委会作出的《答复函》以及白露塘镇政府未予书面回复的行为提起行政诉讼，应当以郴州市资源规划局、郴州市城管局、郴州高新区管委会、白露塘镇政府确定级别管辖，属于基层人民法院管辖的第一审行政案件，不属于中级人民法院的管辖范围。一、二审对谭相毛、朱芳爱上述不符合起诉条件的诉讼请求以裁定方式驳回起诉，并无不当。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。第二十七条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。第三十三条第一款规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。第三十六条第五项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。第十二条第二项规定，申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径，履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，再审申请人谭相毛、朱芳爱对郴州市政府作出的《关于谭相毛、朱芳爱申请政府信息公开有关事项的回复》不服，要求郴州市政府履行信息公开法定职责。经查，谭相毛、朱芳爱以郴州市政府、郴州高新区管委会不履行信息公开法定职责为由，曾于2016年1月18日向郴州市中级人民法院提起诉讼。该案查明，谭相毛、朱芳爱夫妇在湖南省××田村第七村民小组建有住房，郴州市城管局于2014年5月16日向谭相毛送达行政执法告知书，告知其房屋未取得建设工程规划行政许可证，将依法拆除。2014年5月26日，郴州市城管局向谭相毛送达限期拆除通知书，限其7日内自行拆除住房，逾期不拆除，郴州市城管局将强制拆除。2014年6月10日，郴州市城管局向谭相毛送达强制拆除决定书，告知其郴州市城管局将于2014年6月12日强制拆除案涉房屋。后谭相毛的案涉房屋被拆除。郴州高新区管委会在网站公示了2014年郴州出口加工区全年拆除违法建筑的面积，其中包括案涉房屋。2015年9月15日，谭相毛分别向郴州市政府、郴州高新区管委会邮寄了政府信息公开申请表。2017年1月6日，郴州市政府作出《关于谭相毛、朱芳爱申请政府信息公开有关事项的回复》：谭相毛、朱芳爱申请公开的2014年6月13日拆除谭相毛住房、认定住房为违章建筑的事实理由和法律依据依法不属于政府信息公开范围，市政府并未参与实施拆除其住房的行为，其应当向作出具体行政行为的行政机关即市城管局提出申请。有关土地资源的利用、管理等属于市资源规划局的主要职责，涉及土地管理相关资料应当向市资源规划局申请公开。2017年1月9日，郴州高新区管委会作出《答复函》：谭相毛、朱芳爱要求公开的五项信息已在郴州市城管局执法过程中以书面方式告知，如不清晰，可要求市城管局和白露塘镇政府予以公开。2018年9月5日，谭相毛分别向郴州市资源规划局、郴州市城管局、郴州高新区管委会、白露塘镇政府提出政府信息公开申请，郴州市资源规划局于2018年9月25日作出3号告知书，将湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单复印件、征收土地公告、征收土地补偿协议书复印件以信函邮寄方式向谭相毛提供，并告知其申请的“谭相毛《房屋拆迁补偿协议书》和坪田村七组其他村民房屋拆迁补偿协议书”不是由该局形成产生，不属于该局公开的范围。郴州市城管局于2018年9月20日作出《信息公开答复书》，对谭相毛提出要求公开的有关事项予以答复：该局于2014年5月13日对谭相毛未取得《建设工程规划许可证》进行违法建设一案进行立案查处。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定进行处罚，并于2014年5月20日向谭相毛送达了《限期拆除通知书》，要求其自接到通知书7日内自行拆除违法建设。案件办理的相关证据材料和内部审批文书系该局案件办理内部资料属于不予公开的范围。根据上述另案查明的事实，谭相毛、朱芳爱因案涉房屋被郴州市城管局强制拆除向郴州市政府、郴州市资源规划局、郴州市城管局、郴州高新区管委会、白露塘镇政府申请公开有关认定案涉房屋为违法建筑并强制拆除的事实理由和法律依据等相关信息，郴州市政府已作出《关于谭相毛、朱芳爱申请政府信息公开有关事项的回复》，告知谭相毛、朱芳爱其申请不属于郴州市政府公开并指引其向郴州市资源规划局、郴州市城管局申请公开。郴州市资源规划局作出3号告知书、郴州市城管局作出《信息公开答复书》对谭相毛、朱芳爱提出的信息公开申请逐一予以答复。白露塘镇政府对谭相毛、朱芳爱提出的信息公开申请，也已当场口头进行说明。据此，对谭相毛、朱芳爱提出的该项诉讼请求，应判决驳回诉讼请求。一、二审裁定驳回起诉虽有不妥，但鉴于本案系申请再审案件，通过再审改判驳回谭相毛、朱芳爱诉讼请求，对其二人所诉政府信息公开的实体权利没有影响，再审没有实际意义，本案不予再审。

综上，谭相毛、朱芳爱的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回谭相毛、朱芳爱的再审申请。

审判长刘艾涛

审判员杨志华

审判员田心则

二〇二〇年二月二十八日

法官助理 何 媛

书记员 张燕清