来 源 | 泓创研究院
作 者 | 李辉 张金琴
李辉，法学博士，北京泓创智胜咨询有限公司战略规划总监，泓创研究院高级研究员。
张金琴，北京泓创智胜咨询有限公司数据分析与运营部总监，泓创研究院研究员。
泓创研究院是北京泓创智胜咨询有限公司倾心打造的债券服务、管理咨询、资本运作、研究院等四大板块之一，是集政府专项债券咨询、经济贸易咨询、公共关系服务、企业管理咨询、金融债券研究、投融资并购、企业策划于一体，政企学研紧密结合的综合平台。
投融资是铁路项目规划的主要考虑因素之一，由于其具有投资巨大、沉没成本高、建设运营风险大、盈利能力较弱等投融资特征，单一的政府投资难以满足巨大的资金缺口。我国现行的铁路建设投资模式，无论是中央还是地方，未来均面临着铁路建设资金筹集困难的问题。本期探讨国外铁路建设资金筹措方式，引出下期对我国铁路建设资金筹措方式的思考，欢迎继续关注。
在二战之前，日本政府对铁路建设就已经投入了大量资金，铁路占公共事业投资总额比重最高时达到77%，最低年份也占45%以上。
日本第一条新干线是始建于1959年4月份的东海道新干线，其于1964年7月份完工，连接了日本最重要的两座城市东京和大阪， 全长500多公里，完工后正好服务于东京奥运会。东海道新干线和山阳新干线基本上是以国铁自筹绝大部分债务资金修建的；东北新干线和上越新干线的投资中日本政府的财政投入占到13%。随着越来越多新干线的建设，高铁项目获得了政府越来越大程度的支持。国铁民营化以后，日本政府正式确定新干线的建设费用按照公司、国家和地方共同分担的原则，并逐步加大了地方政府承担的比例。国铁民营化后，1989 年日本确定了后续新建新干线建设费用分摊办法，1989-1996年期间调整为JR公司以租赁费方式支付约50%，中央政府约35%（包括JR公司支付的转让新干线资金），地方政府约15%。由于民营铁路运营公司承担建设费用的压力太大致使该投融资模式于1997年调整，调整后总投资约95%由政府承担，其中中央政府约占三分之二，地方政府分占三分之一，各JR公司则只以线路租赁费或税负名义承担剩余的约5%。地方的资金则有相当部分来自发行债券。法国从20世纪80年代初到1996年，陆续建成的1281km的TGV高速线，主要资金来源是靠法国国营铁路SNCF发行债券及贷款，国家仅对部分非盈利线路给予了4％—30％的补贴。例如TGV东南线（巴黎—里昂），完全是由SNCF在资本市场上通过债务融资兴建的，没有获得任何政府补助。
随着铁路建设的增加，国家对其投资和补助日益增加。法国大部分铁路建设项目都有法国政府财政拨付投资，例如法国2000年开工的TGV东欧线一期工程，中央政府承担了39％的建设费用。法国还积极运用市场机制进行融资。法国铁路的投融资模式大致是首先根据铁路项目建成后的盈利能力来决定法国路网公司的投资额，剩余投资资金则由法国中央政府、地方政府和其他受益者分担。这种投融资模式中，中央政府出资比例约为 1/3，地方政府出资比例约为 1/3，法国路网公司和法国国营铁路公司共同承担 1/3。另外法国政府还得为铁路部门拨付很大资助性投资，诸如线路使用费、地方运输费用补贴、社会性运输补贴、偿还债务和退休人员专业资金等。例如，TGV大西洋线（巴黎—勒芒），成本110亿法郎，其中部分公共补贴达到30％。TGV北方线（巴黎—里尔/加来），成本169亿法郎，部分公共补贴达到4％。近几年，法国还在探索使用 PPP 投融资模式进行建设个别小区段的铁路线路，以吸引私人资本进行铁路的修建和经营，但到目前为止其运行效果不太乐观，常出现亏损严重现象。法国新线建设中开创了没有先例的组合性投资方式，从欧盟和其他欧洲国家吸收了大量资金。例如TGV东欧线（巴黎—斯特拉斯堡），总投资300亿法郎，一期投资205亿法郎。其中，中央政府占39．0%，RFF投资占23．4％，沿线四个大区占23 .9％，欧盟占10．2％，收益国卢森堡大公国占3．4％。在德国，《联邦铁路线路改扩建法》规定，铁路建设投资方面的分工是联邦政府负责长距离（全国骨架性）铁路建设，短距离（地方性）铁路由州和地方政府负责。联邦政府负责对干线铁路拟定规划、裁决铁路基础设施建设的议案，提出并制定铁路的建设计划并负责铁路建设的投融资，包括欧洲城际快车、城际快车和城际特快列车，形成了连接欧洲大陆和德国主要城市的主干铁路网。在地方铁路方面，各州拥有立法权，有权规划建设地方铁路，包括区域特快铁路、区域铁路和城市铁路，主要服务于德国支线的乡镇和地方社区。近年来，部分短途铁路的基础设施已经由所在州政府投资建设，预计以后将成为一种趋势。
一般德国铁路建设投融资模式为：资金来源由联邦政府、联邦政府贴息贷款和德国铁路股份公司自筹资金三方面分担，其中联邦政府财政拨款和联邦政府贴息贷款每年大约投入70亿马克的资金，另外联邦政府每年从汽油税收中拿出大约80亿马克用于补贴德国铁路股份公司。由于技术的进步，尤其是一票制的实行，民众乘车无需检票，减少了对车站场所的使用，大量站房闲置。德国有5400个车站，对其中2200个车站进行了综合开发。德国北威州政府和德铁联合成立了铁路土地开发公司，任务是对铁路两侧土地特别是场站进行综合开发，改建成厂房、商店等进行出售或出租。对于大型车站，结合周边地区进行了整体土地综合开发，对铁路可持续发展发挥了重要作用。例如2003年建成的波茨坦广场地区火车站，在1990年建设车站之前，就已经开始策划波茨坦广场城市综合体建设工作，其占地面积达11.1公顷，包括规划建设配套现代化办公写字楼和商业设施，表现了柏林作为欧洲及世界大都市的特点。同时历经10年，建成了波茨坦广场大厦和索尼中心等大型建筑，包括各种商业及娱乐中心，将波茨坦广场变成为柏林市新地标。每天有近8万人光顾周边100多个各类专店、众多餐饮店和大型食品超市，该广场拥有车位数达2 500个的地下停车场。另外，还聚集了数家高科技电影院和一家现代化音乐剧院等娱乐场所。[1]美国国家对铁路建设的支持分联邦政府和地方政府。1850—1873年，联邦政府对铁路的资助额大约为铁路投资的30%，1865—1890年，联邦政府的赞助总数达15—20亿美元，占这一时期铁路投资的10—15%。土地赠予是联邦政府铁路投资中最重要的方式。联邦政府对于铁路建设支持最具代表性的表现是《太平洋铁路法案》，法案规定：政府保障援助为用于邮政、军事和其他目的而建设的由密苏里河到太平洋的铁路线和电报线路；政府负责赠送大批国有土地和资助大量资金。1850—1871年，联邦政府给各铁路公司的土地授予总计达17500万英亩以上，其中有大约13100万英亩为铁路公司实际所有。“联邦政府给予铁路公司的土地是如此之多，以至于占了明尼苏达和华盛顿州面积的1/4，威斯康星、阿依华、堪萨斯、北达科他和蒙大拿州的1/5，内布拉斯加的1/7，加利福尼亚的1/8和路易斯安那的1/9。”[2]巨额的土地投资为铁路公司解决了资金问题。按联邦政府的援助政策，铁路公司所获得的赠地是可以自行处理的，各铁路公司为了把这些土地转化为资本，一般采取两种方式：一是直接向移民高价出售；二是组织城镇开发公司，进行镇址投机。各铁路公司都依靠土地的收入作为修路的主要资金。例如1856年建成的伊利诺斯中央铁路，5/6的费用靠出售国有土地支付，政府赠与土地价值占中央太平洋铁路总投资的26%，占联合太平洋铁路总投资的34%。[3]美国铁路行业大部分运营机制为私营企业运营，盈亏自负，但政府在铁路建设阶段会制定若干优惠政策以提供各种援助和支持。《太平洋铁路法案》规定：每铺设1英里路轨另外给予铁路两侧10平方英里的备用地段，并且按首次抵押条件给予贷款，一般每英里可得1.6万美元贷款，但是丘陵地则为3.2万美元，山区为4.8万美元。联邦政府充当投资主体，并不意味着政府财政直接承担所需全部资金，而是通过多种形式进行，如充分利用金融工具进行资金借贷、债券融资和发行股票、融资租赁、税收、商业化开发等。对于银行贷款，铁路建设者可运用铁路向银行做抵押贷款，而且美国政府每年都会提供一定额度的贷款担保。对于债券融资和发行股票，美国一些优良的铁路都是有上市公司来运营，这些上市公司可以通过发行和出售股票和债券来募集资金。19世纪50年代中期，仅外国人购买的美国铁路债券即达1.5—2亿美元。19世纪80年代初，欧洲资本家在美国铁路建筑方面的投资达15.35亿美元。对于商业化开发，通过土地开发商的私人出资、停车场等公共位置广告费收入或发行彩票等方式进行商业化开发，以获得基础设施建设资金。 铁路建设大多为公益性项目，世界各国在铁路建设方面普遍存在投资大、回收周期慢和资金来源困难等问题。我国在2013年颁布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，明确指出了铁路分类建设原则，同时向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路等项目的所有权和经营权。今年6月，中办、国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》首度明确，专项债可作重大项目资本金，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。这在一定程度上改变了铁路项目建设与经营方式。德国、法国、日本等国家在高速铁路发展之初，由网运合一的铁路公司组织高速铁路建设，除了政府直接拨款外，大部分建设资金来自贷款或发行债券。随着铁路作用的显现和建设的加大，国家开始从财政支持上保障高速铁路发展，中央政府的投资比例明显上升。政府鼓励的最大表现就是土地，美国是以土地进行鼓励的典型代表。铁路建设资金投入量大，可以考虑对土地进行综合开发，建设综合体。中国债券信息网显示，我国《集宁至大同至原平铁路平衡方案》中就充分利用了沿线土地开发取得收益。“本项目计划在乌兰察布站和丰镇站进行铁路土地综合开发，开发总建筑面积为70万平方米，物业类型包括商业、办公、住宅和仓储物流，开发建设年限为2020-2023年，预计2024年开始对外租售。其中，土地总成本约为0.5亿元，开发成本约为17.84亿元，可实现总收入约为33.9亿元，扣除开发成本、运营成本和税费后，可实现开发收益总额约为12.74亿元。”土地的综合利用也包括车站餐饮、货运服务、旅游服务和站前广场城市综合体建设。站前广场城市综合体建设可以参考德国2003年建成的波茨坦广场地区火车站，波茨坦广场成为柏林市新地标，每天吸引近8万人光顾周边100多个各类专店、众多餐饮店和大型食品超市等。在我国，如此规模的站前广场城市综合体建设，需要结合城市的发展、省市的额度、投资和收入等进行综合思考。
[1]孙恩杰、王暮雨：《德国北威州铁路建设管理模式对我国城际铁路发展的启示》，《交通企业管理》，2018年第1期。
[2]邓永发：《浅析美国铁路的建设及作用》，《卷宗》，2016年第11期。
[3]《近代美国西部铁路建设的投资方式（一）》，https://wenku.baidu.com/view/549d5bf930b765ce0508763231126edb6e1a765d.html。
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