张江科学城开发建设机制优化|上海城市规划

在通过制度和机制的优化创新促进张江科学城科技创新，帮助上海建设“具有全球影响力的科技创新中心”的研究背景下，本文采用实地调研、访谈和国内外案例分析的方法。首先，梳理了张江科学城体制机制的演进路径和发展建设中存在的瓶颈。其次，提出了符合张江科学城发展建设实际的强化版“管委会+开发公司”的组织架构方案，并从联合体制、开发主体、税收、土地等方面给出了明确的政策保障建议。最后，提出了完善科学馆、城市更新、人才公寓等重点项目建设的制度和机制的具体措施，以期使张江科学城成为具有全球影响力的科技创新中心的核心承载区。0

引言

在新的发展战略机遇背景下，如何构建符合张江科学城建设实际的发展建设体系和机制，已成为张江科学城发展建设的关键环节。通过对相关研究的进一步梳理和总结，发现国内开发区的体制和机制模式主要是准政府“管理委员会主导”、企业式“开发公司主导”和“管理委员会+开发公司”三种典型模式

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张江科学城体制机制演进路径

张江科学城体制机制演进路径总体上符合浦东新区体制机制改革趋势，共分四个阶段，逐步从园区建设之初的“开发公司管理体制”向“集团+管委会”的混合管理体制转变，上海张江高科技园区管委会(简称“张江管委会”)的载体形式不断变化。管辖范围和职能体系不断扩大，上海张江(集团)有限公司(以下简称“张江集团”)与政府的关系正逐步从“政企合一”走向“政企分开”第一阶段(1992-2001):公司管理体系的发展这一阶段处于公园形态发展的大规模开发建设阶段。在这个阶段，政府与企业的关系是政府与企业的统一。1996年，上海张江高科技园区发展有限公司(以下简称“张江高科技”)成功上市，部分企业独立运作。第二阶段(2001-2004):园区办公室管理制度这一阶段目前处于政策实施阶段，重点是张江1999年和园区功能开发阶段。2001年，上海市政府批准张江高科技有限公司改组为张江集团。集团总经理由政府任命，是园区办公室领导小组成员之一。政府与企业的关系是政府与企业的一体化关系。第三阶段(2004-2009):功能区管理系统阶段这一阶段主要顺应浦东新区功能区体制机制改革的大趋势，相应建立张江高科技园区功能区。张江集团是张江功能区管委会的重要领导成员之一，政府与企业的关系是政府与企业的统一关系。第四阶段(2009年至今):“管委会+开发公司”混合管理体制阶段2009年，浦东新区功能区体制机制被取消，张江功能区管委会被取消在这一阶段，行政委员会与乡镇处于平行关系，并受到乡镇经济权力的限制，如吸引投资等。试点，形成政企分开的关系。2

张江科学城发展建设机制存在的问题

2.1国际功能定位与现行财税政策不匹配

无论从上海市功能区还是市级重要科技创新功能区的角度来看，张江科学城的财税政策都没有明显的优势，与其国际功能定位不匹配从市级重要功能区来看，张江科学城的财税政策明显弱于周边地区。

张江科技城与港区财税政策比较

从市级重要科技创新功能区来看，张江科技城财税政策并不明显优于其他科技园区，甚至更弱。199张江科学城与上海其他科技功能区财税政策比较

2.2国家高度集中和显示的要求与现行发展政策相矛盾

1是行政审批政策一方面，由于张江科学城管委会的权责不统一，项目审批必须遵循“管委会-浦东新区-上海市”的审批路径，降低了项目审批效率。另一方面，常规项目的审批时限相对较长，高标准建设项目的审批流程和时限因与现行标准冲突而延长，审批效率实际上有所降低。第二是项目开发政策与项目开发建设相关的土地政策和金融政策不明确，影响了项目建设的效率。第三，财税激励张江科技城发展主体的可支配收入与科技城经济收入之间缺乏互动，发展主体对集聚度和展示度的建设要求缺乏动力。四、国有企业改革政策在新一轮国有企业改革中，张江集团与张江高科技的分离导致了张江集团融资平台的缺乏和张江高科技非主导资产运作的困难，阻碍了集中展示的建设要求。

2.3专项建设瓶颈威胁实现三位一体发展目标

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张江科学城发展建设机制优化战略

3.1组织结构选择

3.1.1构建“五位一体”选择与匹配模式

借鉴国内外科技园区发展模式经验，构建科技园区发展机制“五位一体”选择与匹配模式，包括目标定位、发展阶段、发展模式、发展模式五个要素(1)目标定位要素是指科技园区的目标定位能级(2)发展阶段要素是指科技园的发展阶段(3)行政区划要素是指科技园所跨越的行政区划数量。(4)利益相关者要素是指科技园中所涉及的利益相关者的数量(5)面积比例系数是指科技园的行政区域

3.1.2张江科学城在其组织结构中选择了

综合五要素。建议张江科学城保持现有的“管委会+开发公司”的总体架构，并在此基础上进一步加强张江管委会的财务、行政和人权，以最大限度地发挥管委会在项目审批、公共服务、社会管理、利益协调等方面的效能。同时，针对张江集团和张江高科技发展公司在园区经营管理中遇到的瓶颈，建议从国有资产评估和利益分配机制等方面入手。努力解决困难，使张江集团和张江高科技在园区经营管理中的效率最大化。最后，通过优化科学城的体制机制和发展政策创新，形成强化版的“管委会+发展公司”发展机制，加快实现世界级功能定位、国家“集中展示”发展要求和三位一体发展目标。

3.2体制和机制政策保障

3.2.1建立三级联席会议制度

建立张江科学城三级联席会议制度，覆盖上海、浦东新区和张江科学城三级组织

199张江科学城三级联席会议制度结构图

3.2.2实施行政委员会的财务、行政和人权

1是建立张江行政委员会的第一级政府财权二是将区级审批权下放给张江管委会第三，张江管委会负责张江科学城社会公共事务的统筹规划，相关街道和镇配合。第四，加强张江管委会的区域协调和管理

3.2.3推动张江集团转型为园区服务提供商

鉴于该地区不允许两家上市公司竞争的政策背景，建议张江集团进一步借鉴张江高科技的融资平台，加入张江高科技在张江科技城南部地区的开发建设，缓解张江集团在南部地区开发建设中面临的资金瓶颈。同时，张江集团51%的股份保证了张江集团的发展利益。建议政府增加张江集团的资本。为了充分发挥张江集团融资平台的杠杆作用，减轻政府直接投资的压力，使开发商更有可能控股大量优质资源的计划，进一步保证张江科学城项目建设的稳步实施。

3.2.4加强张江科技在

科技城的业务嵌入面对张江科技在张江科技城的发展、运营和管理范围有限的现实，一方面要鼓励今后寻求公私合作、BOT等多种方式，拓展张江科技在科技城的合作领域，最大限度发挥上市公司融资服务平台的优势。另一方面，充分发挥张江高科技在科技投融资方面的资源优势，进一步加强张江高科技对区域性医药创新企业的投融资支持，增强张江高科技在科技投资产业中的本土嵌入性。

3.2.5新增税收与开发公司收入挂钩的税收优惠政策

将张江科学城市、区两级新增税收按一定比例返还开发公司自由支配，并严格限制资金使用范围通过新的财税激励政策，开发公司高建设标准下的开发成本和人才公寓、国际社区等配套服务设施建设的资金缺口将得到平衡。

3.2.6完善土地保障机制

重大项目专项土地供应机制建议在重大科技基础设施和重大战略项目带动工业发展用地时，按照不低于成本和节约用地的原则帮助协调土地供应。实施灵活的土地使用方法

3.3重点项目推进机制完善

3.3.1科学馆项目

多元化开放项目发展机制在“方案设计-前期准备-开工-施工竣工-运营管理”项目的全链开发建设过程中，根据各开发环节的建设特点，向全社会介绍国内外知名的方案设计企业、开发建设企业和后期运营管理企业，以多元化、开放的开发理念确保功能项目的开发效率和质量。发展政策的前置保障机制由于功能项目开发的短期非盈利性，建议政府相关部门提前明确项目开发建设的土地、财政、审批等相关政策。运营管理主体的初始干预机制在项目计划设计之初，选择项目后期的运营管理机构，必须要求后期运营管理机构参与项目计划设计，将影响项目可持续运营和利润的需求反馈到项目计划设计中，以确保项目后期的自筹资金运营模式。

3.3.2城市更新项目

建立城市更新协调机制建立城市更新协调机制包括四个环节:编制地区规划计划-建立城市更新总部-引入相关政策或机制以提供土地价值转换-限制进出门槛。加强对城市更新的政策支持一是对地下公共空间的整体发展给予政策支持，在该区域建设地下公共停车场。二是保证联合开发投资公司的开发建设成本与地区支付的溢价的差额。

3.3.3人才公寓项目

探索建立“宏观统筹-开发建设-运营管理”的多学科开发实施机制在宏观协调阶段，张江管委会是经营管理的主体，张江科技城出租屋的总建筑量和人才补贴受到控制。在开发建设阶段，我们将借鉴北京中关村的经验，为市场主体试行自持式土地拍卖制度。在运营管理阶段，以专业公寓管理公司为主体，优化管理运营、公寓设计、政府补贴等措施。4

结论

优化园区体系和机制是促进张江科技城科技创新的内生动力源泉在上海全球科技创新中心核心承载区战略目标的指导下，张江科技城应着眼于当前组织结构与发展目标的差距，构建与上海全球科技创新中心核心承载区目标定位相匹配的园区发展模式。

详见阎正上海复旦规划建筑设计研究院有限公司《上海城市规划》2019年第5期《张江科学城开发建设机制优化研究》

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