罗书平:立案审查是维护法治统一的重要法律制度

1992年10月31日，中共十九届四中全会在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体制和治理能力现代化的若干重大问题的决定》中明确宣布:加强宪法的实施和监督，实行宪法解释程序机制， 推进宪法审查，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违反宪法和法律的规范性文件

显然，19届中央委员会第四次全体会议的决定和前18届中央委员会第三次全体会议和第四次全体会议先后通过的两项关于深化改革和依法治国的决定是一致的，可以说是再次重申和强调，从而将规范性文件的备案和审查提高到保障宪法实施和维护国家法制统一的宪法体系的高度。

根据中共中央关于建立备案审查制度的总体战略部署，全国人大作为国家最高立法机关，采取了一系列措施予以全面落实。在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)的基础上，通过对该法的修改和补充，进一步明确和完善了备案审查制度的性质、内容、对象和程序，形成了较为完备的备案审查法律规范体系。

(1)中央决定:建立备案审查制度的制度安排

中共十八届三中全会以来，第一个关于备案审查的声明出现在党的纲领性文件中。中共中央连续三次决定建立备案审查制度:1992年11月12日，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。两项规定规定了备案和审查的内容。第一，第27条规定，完善全国人民代表大会的工作机制，通过讨论、听证、评估和公布法律草案，扩大公民有序参与立法，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等方式，积极回应社会关注。第二，第30条规定要完善规范性文件和重大决策的合法性审查机制。完善法律法规和规范性文件备案审查制度。完善社会法制教育机制，强化全民法治理念。逐步增加拥有地方立法权的大城市数量。

2年10月23日，中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再次规定了备案审查的内容。一是在完善宪法实施监督制度的内容上规定:完善人大及其常委会的宪法监督制度，完善宪法解释程序机制加强备案审查制度和能力建设，将所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法规范性文件，禁止地方制定和发布立法性文件；二是在加强党内法规体系建设的内容中规定，要完善党内法规制定体系机制，加强党内法规的备案、审查和解释，形成一套完整的党内法规体系。

2年10月31日，中共十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体制和治理能力现代化若干重大问题的决定》，不仅进一步重申要继续“推进宪法审查，加强备案审查制度和能力建设， 依法撤销和纠正违反宪法和法律的规范性文件”，并以强烈的语气强调:坚持宪法至上，完善法律面前平等的保障机制，维护国家法制的统一、尊严和权威，一切违反宪法的行为都必须受到查处！ ——很明显，这是十八届三中全会和十八届四中全会的“升级版”，这两次会议相继规定了完善的备案审查制度，并将所有规范性文件纳入备案审查。

(2)备案入宪:实施备案审查制度的宪法依据

2年018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，其中用三条条文明确规定了对宪法实施的监督和备案审查:

是全国人民代表大会常务委员会依法行使的22项职权中的第一项，即“对宪法实施的监督和备案审查”(第67条)至于NPC常务委员会如何监督宪法的实施，是否包括行政法规、地方性法规、司法解释和其他规范性文件的备案和审查，笔者认为这是由NPC常务委员会的宪法地位决定的，属于应有的含义。

2规定，省、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。同时规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以在省、自治区不同的宪法、法律、行政法规和地方性法规相抵触的前提下，依照法律、法规制定地方性法规，报省、自治区常务委员会批准后实施。(第100条)

3规定，民族自治地方的人民代表大会有权根据当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例自治区的自治条例和单行条例报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例经省或者自治区的全国人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。(第116条)

(3)立法定制:司法解释首次纳入备案审查的立法依据

| 2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》未规定备案审查制度。当然，包括司法解释在内的规范性文件没有备案审查的内容。直到15年后的2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于修改立法法的决定》，相关司法解释才被明确规定纳入备案审查。

关于司法解释为何纳入本次修改稿备案审查范围，全国人大常委会副委员长李建国在2015年3月8日的《立法法修正案(草案)》解释中指出，《关于司法解释的规定和监督》，即“司法解释是司法机关依法正确行使职权的需要”， 然后又转移了话题，说根据党的十八届四中全会精神，针对当前司法解释实践中存在的问题，根据各方意见，修正案草案增加了规定:第一，最高人民法院、最高人民检察院关于司法检察工作中具体适用法律的解释，应当主要针对具体的法律规定，符合立法宗旨、原则和初衷； 第二，最高人民法院和最高人民检察院行使职权，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的请求或者制定或者修改有关法律的议案。第三，最高人民法院和最高人民检察院在解释具体适用法律时，应当报全国人民代表大会常务委员会备案。第四，除最高人民法院和最高人民检察院外，其他审判和检察机关不得作出具体的法律解释。

不难看出，最高立法机关将司法解释纳入备案审查范围的决定，不仅源于中共中央关于统一实施社会主义法治的制度安排，而且具有很强的针对性。它显然是为当前实践中的“司法解释存在的问题”和“各方面的立法建议”做准备的。

美国和中国的不足之处在于，修订后的《立法法》没有将地方法院和检察院几十年来普遍采用的司法解释规范性文件纳入备案和审查范围，最高法院和最高法院除外。显然，这并没有充分体现《立法法》修正案草案正式提交审议前，中共十八届三中全会和四中全会先后通过的深化改革和依法治国的两项决定中提出的“完善法律、法规和规范性文件备案审查制度”和“将所有规范性文件纳入备案审查范围”的战略部署和制度安排。因此，中共中央在四年后的中共十九届四中全会通过的决定中重申“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。

现在，这个问题引起了全国人民代表大会常务委员会的注意——在全国人民代表大会常务委员会连续两年审议的专项报告中，修改后的《立法法》实施后，法制委员会关于备案审查工作的年度报告被作为一项重要内容:

2，017。全国人大常委会法制委员会主任沈春耀在向全国人大常委会报告备案审查工作时首次郑重声明。在实践中，地方“两院”制定了许多规范性文件，其中许多属于审判和检察工作范围，直接关系到公民的权利和义务。一些地方人大常委会已将这些文件纳入备案审查范围，而另一些则没有。法律事务委员会就此问题进行了研究，并与相关方进行了沟通。由此可见，全国人大法制委员会对将地方两院制定的司法规范性文件纳入备案审查范围持积极态度。

2年12月和018年，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在向全国人大常委会提交的年度备案审查工作报告中明确表示，要督促有关方面加强对法规、行政规范性文件和地方“两院”规范性文件的监督，确保规范性文件的备案审查“全面覆盖”首先，公开了两个地方司法机关规范性文件备案审查成功的典型案例:

1。全国人大法制委员会根据公民审查建议，研究了湖南省司法厅《关于“四大类”以外司法鉴定管理有关问题的通知》中的有关问题，认为《关于“四大类”以外司法鉴定登记管理的通知》中的有关规定与全国人大常委会《关于司法鉴定管理的决定》相抵触督促湖南省人大常委会依法整改，建议司法部督促地方政府司法行政部门立即停止“四类”以外司法鉴定机构的注册根据反馈，湖南省司法厅已经停止了该省“四大类”以外的所有司法鉴定机构，并注销和清理了它们。司法部已敦促28个省(区、市)的司法行政部门停止“四类”以外的司法鉴定机构的注册。十九个省(区、市)取消了注册机构。下一步将发布通知，进一步规范司法鉴定登记管理。

2是浙江省人民检察院、浙江省高级人民法院、浙江省公安厅联合发布的《浙江省高级人民法院关于非医学需要鉴定胎儿性别的定罪量刑情节和数额标准的意见》中关于非医学需要鉴定胎儿性别在一定条件下构成非法行医罪的规定和《关于非医学需要鉴定胎儿性别的适用法律的意见》的研究。认为上述意见的相关内容是对具体适用刑法的解释，违反了《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释的决议》和《立法法》的规定，即司法工作中具体适用法律问题的解释应当由最高人民法院作出，其他司法机关不得对具体适用法律问题作出任何解释。这是一份应该澄清的具有司法解释性质的文件。已敦促最高人民法院、最高人民检察院和浙江省人民代表大会常务委员会及时予以纠正。根据反馈，相关规定已经暂停

(4)监督与保障:立法规定原则性太强，缺乏可操作性

2年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，其中用整整一章共六条来“规范性文件的备案和审查”主要内容包括:

1重申，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，按照立法法的有关规定办理

2是县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会审查和撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议和决定，以及本级人民政府发布的不适当的决定和命令的程序。省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定作出具体规定。

3是规定县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在审查下一级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定和本级人民政府的决定、命令后，不得限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，不得增加公民、法人和其他组织的义务的三种情形之一。

4是规定最高人民法院和最高人民检察院作出的属于审判和检察工作具体应用法律的解释，应当自公布之日起30日内报全国人民代表大会常务委员会备案。

5是一项要求(或建议)，具体对象有权审查最高法院和最高法院的司法解释。

6规定，如果全国人民代表大会法律委员会(2018年修订的《宪法》将其改为"全国人民代表大会宪法和法律委员会")和相关专门委员会认为最高法院和最高人民检察院的司法解释与法律规定相冲突，而最高法院或最高人民检察院不修改或废止这些法律规定， 他们可以提出要求最高法院或者最高人民检察院修改或者撤销的议案，或者要求全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议

必须承认《监督法》关于最高法院和最高法院司法解释的备案和审查的立法规定过于原则性。此外，《监狱法》实施十多年来，既没有根据实际需要进行必要的补充修改(如“司法解释性质的文件”虽非“司法解释”，但是否纳入备案审查)，也没有制定相应的实施细则或配套措施。它长期缺乏可操作性。至少在2015年修改《立法法》之前，没有司法解释备案审查的典型案例，这已经成为中华人民共和国成立以来为数不多的等同于闲置的法律之一。