*资料来源:《学校管理委员会(身份证号:时报2015)》,第一次发表于董胜祖、刘《教育与经济》第34卷第3期。文章删除
,对民办学校实行分类管理后,营利性学校逐渐在中国出现,这已成为现实和趋势。如何对营利性民办学校进行善治,是各级教育行政部门面临的新课题和新任务。目前,政府管理和监督体系尚未完全理顺,相关制度建设相对滞后。营利性民办学校的治理存在设置审批、质量保证、规范办学、风险防控等难题。借鉴国外国家和地区的做法和经验,结合我国的基本国情,国家和地方政府应着力构建和完善营利性民办学校的准入、监管、预警、处罚、质量保证和法人自治等制度和机制。
作为教育体制改革的一项重要探索,如何对营利性民办学校进行善治是当前和今后各级教育行政部门面临的一项新任务和新课题。本文从治理体系的角度对营利性民办学校的管理和监督进行研究,试图提出完善民办教育宏观管理体系的对策和建议,为《实施条例》的进一步修订提供智慧和解决方案
01营利性民办学校发展中的治理问题国内外实践表明,营利性民办学校的适度发展对增加教育供给、满足多样化需求、扩大社会投资、促进教育消费、激发教育活力等具有积极意义。从法律角度来看,新的私立教育法律和政策允许营利性私立学校,这意味着营利性私立学校也是促进私立教育发展的合法有效的形式。从自身优势来看,营利性民办学校可以利用市场机制配置教育资源,也可以凭借自身的制度优势进行教育创新。从市场需求来看,营利性民办学校以顾客为导向,适应市场变化,能够更好地满足多样化、个性化的选择性教育需求。因此,有必要为他们提供适当的生活空间,为他们的健康发展创造公平、差异化的政策环境。
但是,由于政府管理和监督体系尚未完全理顺,相关制度建设滞后,营利性民办学校的治理还存在许多问题。主要表现如下:
1是如何实施营利性民办学校的审批新修订的《民办促进法》除了禁止在义务教育阶段设立或转让营利性民办学校外,还以“否定列表”的方式依法开放了其他各级各类营利性教育的准入领域和范围,并明确对各级各类营利性民办学校实行预许可制度。但是,除了民办高等学校以外,国家教育行政部门还为它们制定了具体的标准,而其他各级各类营利性民办学校仍然缺乏统一的标准。此外,就范围广泛的私立培训机构而言,如果根据《促进人民法》第12条的规定,将它们完全纳入教育行政部门或人力资源和社会保障部门的审批范围,则既不可能也没有必要。此外,不同于非盈利性私立学校的监管体系相对健全。非营利性民办学校的日常管理和监督体系还非常不完善,亟待建立和完善。
2是如何保证营利性民办学校的教育质量。从国内外营利性民办学校的实际运作来看,营利性民办学校与其他市场主体一样,或多或少存在着追求“短期、快速”和过度追求利润的问题,这必然导致教学投资的故意减少,办学成本的尽可能降低,投资效益的最大化,从而损害教育教学质量。受功利原因或政策预期的驱使,近年来,一些营利性或准营利性私立学校组织者大幅减少或推迟了对学校基础设施和教学基础设施的资本投资,导致许多私立学校条件恶化,教师不满意,教学环节极其薄弱,严重影响了教育教学质量的稳定和提高。
3是如何促进营利性民办学校规范办学。现实中,一些营利性教育机构存在夸大招生宣传、强化考试导向、乱发学历证书甚至无证办学等失范现象,造成了不良的社会影响。一些营利性或准营利性民办学校甚至非法套汇,如挪用学费、抽逃资金、灰色交易等,严重侵犯了学校法人的财产。不仅如此,一些营利性教育机构未经批准,选择不具备消防条件的场所作为学校场地,存在严重的安全隐患。上述问题不仅违背了社会公共秩序和良好习俗,也不利于教育的公益性。它们都不同程度地损害了广大受教育者的合法权益。迫切需要体制措施来有效监管它们。
4是如何防范和控制营利性民办学校的经营风险。目前,国外上市的教育公司大多采用“可变利益主体”的框架,规避了《中华人民共和国外资企业法》及其实施细则和《外商投资产业指导目录(2017年修订)》对外商投资教育产业的限制这些海外上市公司一般在中国设立外资控股企业(WFOE),与WFOE控制的附属学校签订各种业务合作协议,并通过各种虚假交易将WFOE控制的学校的全部或部分盈余转移出去,从而避免了非营利性民办学校不能“分红”给主办单位的控制。这给受控学校的稳定运行带来了很大的风险。此外,营利性民办学校的公司治理结构也不完善。“内部人控制”和“资本雇佣劳动”现象普遍存在,权力制衡机制的缺失使得各种失范行为和办学风险得不到有效的约束和控制。
02海外营利性教育机构的治理经验与借鉴现阶段,在对民办学校实施非营利性和营利性分类管理的背景下,为解决营利性民办学校的治理问题,在全面学习国内医疗、护理院和科研机构实施非营利性和营利性分类改革的经验和教训的基础上,我们可以也应该借鉴美国、英国、日本、澳大利亚等国营利性学校(教育机构)的治理理念和治理方法过去一段时间,随着世界各地营利性学校的迅速崛起,相关国家在营利性学校治理体系建设方面进行了有益的探索,积累了许多宝贵的经验,值得我们学习和借鉴。
1,通过立法赋予营利性学校法律地位,明确其进入领域
目前,各国营利性学校的进入领域主要是大专教育。大多数美国州法律并不禁止建立营利性学校和营利性教育机构。在退伍军人安置法案和1986年国会通过的高等教育法案的刺激下,美国的营利性大学在各州迅速发展。英国保守党曾反对营利性企业或机构在英国办学,但最终通过了相关的高等教育法,鼓励商业公司涉足高等教育领域,允许私立大学以盈利为目的运营,从而催生了一些营利性大学。尽管日本在1949年颁布的《私立学校法》中规定了学校法人的非营利性,但2003年小泉内阁颁布的《结构改革特区法》帮助日本创建了八所营利性大学。一般来说,大多数政府对中小学营利性学校持谨慎或禁止的态度,但营利性学校被允许进入高等教育,特别是高等职业培训教育(见表1)
2,为营利性学校设立办学最低标准以保证教育条件和质量
尽管设立营利性学校的标准因时期、国家和学校而异,但设立营利性学校的最低标准通常是在允许营利性学校的国家制定的。例如,马来西亚在《私立高等教育法》中规定了营利性学校校园设施建设的最低标准。美国大多数允许营利性学校的州也制定了办学的最低标准。
在为盈利学校授予学位时,通常遵循与非营利学校相同的标准。例如,美国各州通过学位授予标准来考虑营利性学校的资格,并规定拥有学位授予权的营利性私立大学的物理校园必须保持与非营利性私立大学相同的标准。
在教育质量保证方面,一些国家和地区对营利性学校实施了最低标准。相关政府部门负责评估其教学计划的适宜性以及学生是否能从中受益。例如,美国一些州已经为营利性学校设定了预注册标准。相关的教育项目必须适应学生的准备和技能。同时,对营利性学校的课程和内容的目标和方法以及学生的预期学习结果进行评估和检查,以确保教育的基本质量。
3,引导和支持营利性学校通过发放学生贷款等方式发展
。在财政援助方面,一般来说,有关国家和地区除了通过购买服务向营利性学校提供援助外,一般不采取对营利性非学历教育机构的直接援助策略。在高等教育阶段,美国各州主要通过学生贷款和奖学金向营利性大学提供资助。然而,法国公共财政资金主要通过政府购买教育服务进入营利性大学。为了提高财政资金使用的安全性,美国政府还制定了“90/10规则”和法规,专门控制营利性高等教育机构的学生贷款违约率,要求营利性高等教育机构从联邦政府拨款和学生贷款中获得的利润比例不得超过90%,且至少10%的利润应来自学费或其他收入,否则教育机构将失去获得各种联邦学生项目的资格。[1]
在税收优惠方面,在允许营利性学校存在和发展的国家和地区,除了美国的一些州外,一般不采用营利性学校的税收优惠美国一些州政府为营利性学校提供直接税收减免在美国的50个州中,包括堪萨斯州、科罗拉多州和伊利诺伊州在内的21个州免除了所有营利性学校的动产和不动产财产税。一些州免除营利性学校的餐费、课本、通勤校车以及其他相关行为和收入税[2]其他国家基本上没有税收优惠。例如,法国的营利性私立学校需要根据民法和商法运作,依法纳税,并且不能接受政府补贴和社会捐赠。日本相关法律还规定,营利性学校不能享受与学校法人设立的私立学校同等的税收优惠和捐赠税收减免。
4年,重点保护受教育者权益,加强对营利性学校管理的监督
年一些国家和地区重点监督营利性学校管理,主要在于加强对广告和招生行为的监督,建立侵犯受教育者权益案件的处理机制,探索建立联合监督制度
1是加强对广告和招生行为的监管为了吸引生意和扩大利润,营利性学校通常使用高强度的营销方法和误导性的广告来吸引来自低收入家庭的不符合入学要求的孩子。然而,在描述就业前景、学校毕业率和办学条件时,他们会夸大甚至做出错误的陈述。作为回应,美国教育部采取了许多禁止性措施。为此,奥巴马政府还发布了一项新的“虚假陈述”法规。它对营利性学校实施了更严格的监管,并扩大了对消费者的起诉范围。
2是建立处理侵犯受教育者权益案件的机制,从多方面保护受教育者的权益。为了保护学生的权益,美国一些州政府也将对营利性大学的非法办学活动提起法律诉讼,通过司法渠道对受教育者给予必要的救济,因为营利性活动与营利性学校受教育者的权益经常发生冲突,导致学生权益受到不同程度的侵犯。[3]
3正在探索建立联合监管体系在美国,营利性大学被视为教育事业和商业。鉴于营利性学校运营不稳定,除美国教育部外,联邦贸易委员会、美国证券交易委员会、消费者金融和安全局、司法部、财政和退伍军人事务部等其他联邦政府部门也将根据各自的职责,对营利性学校的办学行为进行实质性的监督和控制,其中美国证券交易委员会重点监控营利性大学上市融资的合规性。[[4]
5,高度重视中介和行业组织建设,充分发挥社会各方的共同监督职能。
199营利性学校规模不断扩大,尤其是营利性职业培训机构数量多、分布广,使得政府缺乏相应的资源和管理能力。因此,在一些国家和地区,中介组织和行业组织在营利性学校的准入、过程监督和质量保证方面发挥了不可替代的作用。例如,美国有几个独立的非营利教育认证机构,它们接受对营利性学校质量的评估,并确认营利性学校报告的信息的可信度。这些认证机构对营利性学校的评估和管理有详细的操作规则。这些规则不仅要求教育机构自律,还要求认证协会定期监督,以确认教育机构自律是否到位。[5]此外,一些国家和地区也通过中介组织对营利性学校实施教师资格认证制度例如,在教师准入方面,美国一些州教育当局普遍对营利性大学教师实行资格证书制度,规定教师通常必须持有教师执照,并在学历和学位方面有一定要求,并具体提交给相关中介机构进行资格认证
03中国营利性民办学校治理体系建设党的十九大报告强调支持和规范社会力量办学《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号)明确提出要实行非营利性和营利性分类管理,同时强调要坚持教育的公益性。非营利私立学校和营利性私立学校都应该始终把社会利益放在首位。
未来一段时期,在新的民办教育法律和政策框架下,针对营利性民办学校发展中存在的诸多问题和可能的运行风险,从顺利实施民办学校分类管理改革、促进营利性民办教育规范发展的角度出发, 立足于社会主义初级阶段的基本国情,借鉴国外国家和地区的有效做法和成功经验,国家和地方政府应着力推进民办教育治理体系和治理能力的现代化,在立法和行政方面采取相应措施,努力完善营利性民办学校的治理体系和质量保证体系
1,完善营利性民办学校准入制度
在对营利性民办学校实施“负面清单”管理的基础上,一方面,要根据经济社会发展的战略需要,进一步明确营利性民办学校的准入领域和发展空间,明确政府部门的管理重点和监管边界,允许组织者选择有针对性和可实现性的营利性学校。另一方面,为了建立和完善营利性民办学校的许可和注册制度,严格设定标准底线,可以借鉴工商特许经营行业的做法,建立不同层次和类别的营利性民办学校的最低注册资本制度,也可以借鉴中国台湾地区的经验,建立风险保证金制度,防范前置程序中可能出现的操作风险。
建议,本次修订《实施条例》时,对设立营利性民办学校的审批范围和录取条件做出更加明确的规定,为营利性学校搭建安全的“防火墙”,提高各级各类民办学校的抗风险能力。
2、完善营利性民办学校日常运行监管制度
这些监管制度包括但不限于以下几个方面:
1是完善营利性民办学校招生和广告监管制度,杜绝各种虚假宣传和欺诈行为,切实保护受教育者的合法权益
2是完善营利性民办学校的财务监督制度,特别是加强对学费专项账户和财务审计制度的监督,防止组织者非法侵占和转移办学资金。
3是完善营利性民办学校教育督导制度,坚持同类学校同等质量标准,确保营利性学校基本质量不降低。
4是完善营利性民办学校年检制度,特别是加强对学校法人管理制度是否健全、教学场所和设施是否安全的检查,规范办学行为。
鉴于VIE框架在控制外资进入教育领域方面存在的漏洞和风险,建议在此次修订的《实施条例》中作出特别规定,以有效加强对在VIE框架下运营的各类营利性教育企业,特别是采用关联交易的教育企业的设置审查和运营监控,消除监管盲区。
3,建立违规和失信信息强制公开和惩戒机制
根据修订后的《人民促进法》和一系列民办教育新政策的规定,各级教育行政部门要督促各级各类营利性民办学校尽快建立办学信息公开制度。通过学校官方网站、信息公告栏等渠道,及时披露和更新学校基本信息、教师基本情况、收费和退款制度以及各项规章制度。同时,相关部门应建立健全营利性民办学校的信息系统和管理平台,向社会公开营利性民办学校的相关信息,包括基本许可信息、年度评审和考核、日常监督检查结果、监管情况、行政处罚信息等。,同时,加强事件中和事件后的监管,提高监测和预警能力。
建议本次修订《实施条例》时,明确规定对营利性民办学校实行“白名单”和“黑名单”制度,并将其纳入各级政府公共信用信息服务平台的统一管理,同时建立对违法违规行为的惩戒机制。
4和完善办学风险预警、预防和干预机制
应着力于三个方面:
1建立政府部门之间的联动机制,加强对营利性民办学校不规范办学行为的监督和管理,特别是建立组织者适时改变行为的事前审查和事后登记制度。
2建立营利性民办学校财务运行监控和财务风险预警机制,综合运用学费专项账户监管、预决算备案和经济合同审计等一系列措施,全面管理营利性或准营利性民办学校普遍存在的各种利益输送、关联交易和灰色套利问题
3要切实加大对各类办学不端行为的查处力度,特别是对组织者抽逃出资、挪用办学资金、侵犯企业财产和恶意偷税漏税等行为,有关部门要严格依法查处,追究当事人的法律责任
5、建立和完善营利性民办学校质量保证体系
1是营利性民办学校的最低教育质量标准。根据“学时”和“学分”对等的原则,可以制定和实施最低教育质量标准,以防止营利性私立学校牟利,并确保基础教育和教学质量。
2是建立学校信息和信用评级体系利用互联网技术,以大数据为基础,建立营利性民办学校信息系统,开发相应的信用评级系统,保障学生的基本权益,帮助他们做出正确选择。
3是导入和实施第三方质量评估和评价营利性民办学校招生目标的分配和相关配套政策的实施,关系到其是否通过政府认可资质的第三方质量评估,从而迫使营利性民办学校增加教学投入,提高教育质量。
4是完善营利性民办学校内部质量保证机制督促和指导营利性民办学校建立和完善内部质量保证体系,进一步明确质量理念和质量目标,将课程开发、学生学习效果评价和教师准备作为质量管理体系的关键因素
6,完善营利性民办学校内部治理机制
1完善营利性民办学校决策机制探索建立多主体参与的学校董事会(理事),依法加强党对营利性民办学校的领导,保护师生和其他利益相关者的合法权益。
2完善董事会领导下的校长负责制依法保障营利性民办学校校长独立行使教育、教学和行政管理权,完善营利性民办学校校长激励约束机制。促进校长团队的专业化发展,提高以校长为核心的行政团队的执行力和战斗力。
3建立多党监督机制参与多重制衡为了保证营利性民办学校的社会主义方向和教育的公益性,除了要求它们普遍建立独立的内部监督机构,如有多方利益相关者参与的监事会外,还应建立强有力的外部公共问责制度,探索建立营利性民办学校的独立监事制度。
最后,应该指出的是,营利性民办教育在我国的发展还是一个新生事物。现阶段,我国民办教育的基本特征仍然是投资办学。为了更好地吸引社会资金进入教育领域,根据组织者是否要求获得教育收益,对非营利性和营利性民办学校实施分类管理和分类支持是未来宏观政策的基本趋势。
在这方面,在合理定位和适当监督下,一方面要大力倡导公共教育,优先发展非营利性教育。另一方面,要正确、公平地对待营利性教育,为其发展留出足够的空间。我们应该树立这样一种观念,即私立教育,无论是否有利可图,都是良好的教育,只要它是按照法律和规范运作的,只要它提供的教育能让政府放心,让人民满意,就应该受到尊重、鼓励和支持。[6]
只有这样才能纠正营利性教育,促使其组织者对未来发展有更好的预期,克服短期和过度功利的办学行为,从而实现营利性教育的健康发展。
参考文献[1]朱浩,陈娟。解读奥巴马政府监管营利性高等教育的新政([·J .)。外国教育研究,2014,(9): 3-12。[2]吴华,王茜。营利性私立学校应该享受税收优惠[J]。中国教育学杂志,2017。(3):14-18。[3]弗兰克·多诺霍。营利性机构的最坏情况情景[电子商务/其他]。[4]阿什利·史密斯。联合起来监管营利性[企业联合会。[5]朱克龙。美国营利性教育机构研究[[]。教育与经济,2003,(1): 53-57。[6]董胜祖。教育现代化,私立教育有巨大的潜力[N]。中国教育新闻,2018-4-2。本文转载自董胜祖、刘2018年6月第3期《教育与经济》第34卷微信公众号“学校板”。这篇文章是作者的独立观点,并不代表芥子堆的立场。请联系原作者重印。