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随着2月10日全国恢复工作和生产，防疫工作进入新阶段，国民经济逐步进入有序生产阶段。就病毒的爆发而言，我们不得不承认，新的皇冠肺炎将对中国第一和第二季度的经济增长产生巨大影响。一些抗风险能力弱的中小企业已经向市场发出了求救信号。2月11日，包括黄在内的一些专家学者呼吁全国人大考虑并批准发行1万亿元的政府特别债券，以支持中小企业减免税费和向疫区转移支付。在特殊时期应该采取特殊措施。
疫情爆发以来，为了抵消疫情对实体经济的负面影响，国家有关财政金融部门出台了相应的财政支持政策，并根据疫情发展情况，支持力度不断加大。据政策制定者称，财政部针对疫情严重地区的企业，出台了支持保险和供应的财政和金融政策，如特别补贴、减税和减费、年终采购和储存等。央行方面，向市场投放了超出预期的流动性，引导贷款市场降低了利率，降低了企业融资成本，提振了实体经济信心，并设立了3000亿元专项再融资贷款，支持重点医疗和重点生活资料生产企业。
事实上，为了解决经济下行压力越来越大的问题，中国目前主要采取灵活温和的货币政策和积极的财政政策。由于货币政策能够带来整体调整，它强调了在反周期调整中的地位。然而，这种流行病的爆发太突然了。仅靠宽松的货币政策已不足以满足市场的特定流动性需求。中央政府确实有增加杠杆的必要性和适当性。是否采用特别国债的形式还有待进一步讨论。
回顾过去，中国发行了三种特殊类型的政府债券，即长期建设债券、特殊政府债券和特殊建设债券。其中，特别国债是指因国家特定目的或特殊政策而在特定范围内发行的政府债券。到目前为止，中国已经发行了三种特殊类型的政府债券，包括两种新的和一种新的。第一批新发行的是1998年财政部向四大国有银行发行的2700亿元特别国债，主要用于补充银行资本。第二次新发行的是2007年向中国农业银行和银行间市场发行的总计1.55万亿元的特别国债。发行频率分为8次发行，采用定向发行和公开发行方式购买相当于美元的外汇储备作为中国投资有限公司的注册资本。第三次展期是财政部2017年首次发行的2007年6000亿元特别国债的展期。
可以发现，前两次发行的专项国债都与大型国有银行的注资有关，并且都有特殊的发行背景。特别国债通常被指定用于特殊目的。发行与宏观调控的关系不强，发行后对宏观经济的影响有限。
考虑到当前的经济和政策形势，笔者对发行专项国债的必要性持谨慎态度。原因有三:第一，疫情给国家带来的经济损失目前无法量化，中小企业需要多少流动性支持更难查明，发行专项国债的规模缺乏基础，发行期限、发行对象和发行方式需要认真评估。第二，作为一种特殊的财政政策，特殊政府债券从提出到在权力机关讨论和表决的内部时间滞后于货币政策。该流行病对经济的最严重影响发生在第一和第二季度。疫情结束后，经济肯定会出现补偿性增长，届时政府特别债券的作用将被削弱。第三，从过去的经验来看，发行特别国债对资本市场的影响有限。随着央行工具的日益充足和利率传导机制的不断完善，灵活实施货币政策反而可以同时提振股票和债券等多种资本市场。目前，货币政策工具仍然充足，仍有很大的应用空间。
因此，从经济发展的长远角度来看，当前的财政政策应重点帮助受疫情影响的企业降低生产、经营和融资成本，帮助抗风险能力低的中小企业度过困难时期。具体政策包括财政贴息、减税和减费、扩大支持范围、根据疫情发展过程中的突出问题及时研究政策方案。至于是否发行政府特别债券，有关部门应根据政府特别债券的用途和政策的影响，认真权衡利弊，做出慎重选择。
