肺炎应急管理_突发公共事件应急管理——美国的经验与中国的改革

致远战略防御研究所

突发公共事件管理系统的建设是一个长期、细致、系统的过程。中国在这方面没有太多经验可以借鉴，而欧美发达国家发展较早，体系相对成熟。鉴于中国幅员辽阔，地理和社会环境复杂，我们不可能借鉴一些小的发达国家或地区的经验，而只能借鉴美国、俄罗斯等大国，特别是美国的经验。

美国应急管理系统的经验

美国应急管理组织系统源自卡特政府于1979年建立的联邦应急管理局(FEMA)，该局协调其他27个联邦政府机构处理各种应急事务。“9·11事件”爆发后，美国政府在2003年进一步重组了应急管理机构。在联邦应急管理局的基础上，美国国土安全部通过吸收其他22个联邦机构而成立。因此，美国国土安全部已经成为美国最高的应急管理机构

相当于联邦应急管理局的重组。美国政府还发布了一系列国家应急管理政策法规，其中主体是国家总体应急计划和五大框架。

是国家总体应急预案的第一位。1992年，发布了联邦应急计划。2004年，“9·11”事件后，美国各级政府基于“共同应对”的理念撰写了《国家应对计划》(NRP)；2008年，卡特里娜飓风过后，联邦政府将NRP从以前的计划修订为国家应对框架(NRF)；2011年，奥巴马总统发布了第8号总统政策法令，强调应急准备的重要性。应急准备需要涵盖五个领域:预防、保护、缓解、响应和恢复)5(图1)1

图1与第8号总统政策令相对应的应急管理循环流程还颁布了《国家预防框架》、《国家保护框架》、《国家扣减框架》、《国家应对框架》和《国家恢复框架》同时，还发布了机构间行动计划“框架”给“预计划”带来的最大变化是强调其在预防、保护、推断、应对和恢复五个领域的作用，并利用这五个框架建立相应的“预计划”。传统的“预计划”主要是指应对计划，这是对未来紧急情况的预防计划。2

通过“框架”和“计划”的引入和细化，美国联邦政府建立了一个完整高效的应急管理三级响应系统，从联邦政府到州、县、市，再到社区，具有统一管理、基于地域、分级响应和标准操作的特点。其中，联邦政府一级的国土安全部是最高应急管理机构，主要负责援助和协调，不负责具体指挥；各州、县、市地方政府应急管理机构负责本辖区内的突发事件处置，是本地区的指挥协调中心，发挥着决定性作用。社区中的小城镇有大量志愿应急服务

在整个应急管理体系中，也融入国防军事力量，支持突发危机事件，形成军民互动的特点首先，在联邦政府一级，总体协调通过国家行动中心进行。第二，在作为主要应急管理组织的国家一级，现场一级的协调是通过国防协调官员进行的，这反映在紧急事件处理联合工作队的直接干预和支持上，以及在最具体的事件上，这反映在接受事件指挥所指挥的工作队上，有权指挥工作队的事件指挥所也有权直接向责任指挥官管辖范围以外的地方紧急行动中心报告。(图2)

图2国家突发事件管理系统框架美国政府根据突发事件的类型将其划分为12个区域:3

1，交通:提供平时和战时的交通服务，这主要是交通部门的职责

2，通信:提供通信服务主要由国家通信委员会负责。

3，公共工程:恢复公共服务和公共设施，主要由美国国防部陆军工程部队负责

4，防灾(防火):农业部森林司主要负责寻找和减轻森林火灾以及城市和农村火灾。

5年，信息与规划(Information and Planning):收集、分析和发布重要信息，以促进联邦应急机制的运作，这主要是联邦应急管理局的职责。

6，公共关怀(Public Rescue):美国红十字会主要负责管理和协调食物供应，安排和救助伤员，分发救济物品，帮助家庭团聚。

7，人力资源支持(resource support):在紧急处理期间向联邦机构提供设备、材料、货物和人力，这主要是联邦总务局的职责。

8年，医疗卫生服务:公共卫生和医疗援助主要由卫生和公众服务部公共卫生部提供。

9，城市搜救:国防部主要负责寻找和营救被困在废墟中的伤员并进行初步处理。

10，危险物质:主要由环境保护局为实际或潜在疾病和危险物质的预防和治疗提供联邦紧急支持

11，粮食:确认粮食需求并确保粮食到达受灾地区，主要由农业部粮食和营养司负责

12，能源:主要由能源部恢复电力系统和能源供应

地方政府的应急部门，包括消防、警察、医疗、非政府组织、非营利组织和公共部门，可以在紧急情况发生时立即做出反应和处理。由于美国是一个联邦国家，不同州的应急服务部门在名称、组织结构和分工方面也有所不同。在各自管辖范围内，根据各自管辖范围内突发事件的不同特点，也可以合理投入资源，在不同领域开展有针对性的建设。——4-

中国应急管理体系改革

在主持政治局关于完善公共安全体系的第二十三次集体研究时，中国国家领导人强调，公共安全与成千上万的家庭息息相关，确保公共安全关系到人民生命财产安全和改革发展稳定的大局。中国共产党第十九次全国代表大会的报告指出，我们应当坚持国家安全的总体理念。协调发展与安全，增强忧患意识，在和平时期思考危险，是我们党的一项重大原则。我们必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为基础，协调外部安全与内部安全、国土安全与国家安全、传统安全与非传统安全、自我安全与共同安全，完善国家安全体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全和发展利益。经过一系列制度建设和相关政策文件的出台，各级政府的应急能力明显增强。然而，近年来，在天津“812爆炸事件”、“东方之星沉没事件”等重大突发事件的具体处理和控制中，暴露出一系列制度和机制上的深层次问题。最大的问题是处理各种紧急情况的部门过于分散。在应对和处理突发事件的过程中难以有效合作，这表现在各级应急管理机构协调其他相关部门处理突发事件的决策过程复杂而不顺畅。因此，应急反应的效率受到严重影响，给人民造成不必要的生命和财产损失，严重损害政府部门的公信力。从国务院应急管理办公室到地方各级政府应急管理办公室，作为政府的下属职能部门，在处理各种突发事件的过程中，仍然需要协调和动员平行政府的其他相关职能部门。但是，应急管理办公室没有相应的人事权和行政命令权。因此，在每一个具体的紧急情况下，都设立了一个工作组和紧急情况管理办公室主任来进行业务领导。与此同时，它由地方政府的行政长官补充，以协调其他平行部门的转移和协调。虽然这种工作模式在一定程度上解决了跨部门协调的问题，但仍未能从根本上解决这一基本制度问题。这些都表明，我国的应急管理体系仍然需要从制度和机制上进行根本性的改革来解决这些难题。1992年3月17日，018年，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《国务院机构改革方案决定》根据国务院机构改革规划、国家安全生产监督管理局职责、国务院办公厅应急管理职责、公安部消防管理职责、民政部救灾职责、国土资源部地质灾害防治职责、水利部水旱灾害防治职责， 农业部草原防火、国家林业局森林防火相关职责、中国地震局地震应急救援职责、国家防汛抗旱指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部和国家森林防火指挥部职责整合形成

应急管理部成立后，相关部委各应急相关职能部门整合在一起，有利于理顺应急管理体制和机制，统一管理国家公共安全事务，为高效协调应对突发事件奠定最基本的制度和机制基础。即便如此，整个应急管理体系的建设仍有很长的路要走。首先，我们缺乏系统的知识体系来梳理、分析和总结各种突发危机事件，以指导对整个突发危机事件的应对和处置。这表现在各种突发危机事件的反复发生造成的一系列悲剧中。此外，这项工作是长期和基本的。这在短期内是吃力不讨好的，没有引起相关部门的足够重视。其次，我国应对突发事件的专业人才极其缺乏，这表现在高校专业设置的缺乏和相关研究机构的缺乏，从而缺乏应对突发事件的强有力的智力和咨询支持。第三，在新一轮军事改革的背景下，如何做好国防与民用技术的整合以及军民合作应对突发事件领域的应急管理也是一个需要深入研究的领域。这些都迫使党和政府对整个应急管理体系进行深入改革和不断优化，以适应突发危机事件不断发展演变带来的严峻挑战

表1突发事件类型及其主要责任部门清单

此前，根据国务院2006年1月颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》，“根据突发公共事件的发生过程、性质和机制，突发公共事件主要分为以下四类:

。自然灾害:主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、森林草原火灾等。

、事故和灾害:主要包括工业、矿业、贸易等企业的各类安全事故、交通事故、公共设施设备事故、环境污染和生态破坏事件。

公共卫生事件:主要包括传染病疫情、不明原因群体性疾病、食品安全和职业危害、动物疫情等严重影响公共卫生和生命安全的事件

起社会安全事件:主要包括恐怖袭击、经济安全事件和国外突发事件等。

在2018年国务院机构改革之前，上述四类突发事件的应急管理基本上采取了以地方各级政府应急管理办公室为协调中心、应急业务领导和应急行政领导分离的双重领导机制来应对各种突发事件。在过去十年左右的一系列重大突发事件处理中，这种分散的应急管理机制逐渐暴露出其不可逾越的制度缺陷。

2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革方案决定》后，新成立的中华人民共和国应急管理部极大地整合了分散的应急管理机构从表1中可以看出，四大类突发公共事件中约有一半属于应急管理部门的管辖范围，而事故和灾害类别、公共卫生类别和社会保障类别都仍然隶属于以前的管辖范围。因此，在现有改革措施下，仍应坚持未来应急管理部门和其他应急管理机构的横向工作协调机制建设，形成高效统一的应急管理机制。我们的建议是:构建突发公共事件应急管理系统

为了更好地服务于突发公共事件应急管理能力，构建覆盖各类突发公共事件的应急管理数据库是一项必要的基础性工作，突发公共事件应急管理扣分系统是整个应急管理系统建设的最高目标。

突发公共事件应急管理数据库的建设可以逐步加深、提高和系统化我们对各类突发公共事件及其应急管理规律的认识。同时，一个详细、完整、系统的突发公共事件应急管理数据库最终将为突发公共事件应急管理过程的情景规划和桌面推演提供坚实的基础，使我们在应对突发公共事件时更有针对性。突发公共事件应急管理系统的建设应包括以下几个方面:

1是突发公共事件应急管理数据库收集的目标国家在完善我国以往应急管理案例的基础上，重点收集整理美国、俄罗斯、英国、日本等发达国家的案例。

2是突发公共事件应急管理数据库的框架考虑到美国、俄罗斯、英国、日本等国家的突发公共事件分类标准，结合国情，对各种突发公共事件进行收集、分类和统计，全面描述各种不同突发公共事件的性质和处置方法。检索系统的建立可以满足检索的具体需求，根据不同的指标进行查询和检索。

3是突发公共事件应急管理扣款系统在建立了详细完善的突发公共事件应急管理数据库后，可以利用计算机辅助技术进行突发公共事件应急管理的情景规划和模拟推演。

图3应急处理流程框架图(来源和网络集成)

在现场层面，突发公共事件的具体应急管理流程如图3所示。以突发公共事件应急管理数据库为基础，设置并编写突发公共事件脚本，对可能发生的高风险区域、部门和时间节点的可能事件类型进行初步推断，以备不时之需，防患于未然，随时为可能发生的突发公共事件做好计划和准备。

[1]美国国家应急管理系统研究

[2]美国国家应急管理系统研究

[3]美国国家应急管理系统研究