权力监督中的权力_ 从预算监督走向国家善治：建议各级人大均设立预算委员会

< p > < p >文|唐大街

(易赛企业研究所研究室主任、武汉大学法律金融研究中心客座研究员)

中共十九届四中全会对国家治理体制和能力的现代化提出了全面要求。在现代国家治理体系中，政府预算监督管理是实现最佳公共治理效率的重要手段笔者认为，在党的统一领导下，加强以预算监督为起点的人大预算审查和监督职能，可以成为实现国家治理体制和能力现代化的重要举措。因此，建议各级人大设立预算委员会。

各级人民代表大会设立预算委员会可以改善人民代表大会预算监督的不足。

人民代表大会制度是我国的基本政治制度人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。中央四中全会决议还强调，要支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权力，支持和保障全国人民代表大会及其常务委员会依法行使职权，完善全国人民代表大会对“一政府一委员会两院”的监督制度2013年，中共十八届三中全会提出“实行全面、规范、公开、透明的预算制度”。“强化NPC预决算审查监督和国有资产监管职能。”党的第十九次代表大会报告要求“建立全面、规范、透明、科学、可控的预算体系，全面实施绩效管理。”“将预算改革推向国家治理的新水平然而，如何实施NPC对政府预算的约束、管理和监督是预算改革的核心问题。

政府预算是反映政府活动范围、内容和方向的契约行为。预算编制的前提是征得人民代表大会的同意，立法机关由人民授权。审查、批准和监督政府预算是各级人民代表大会及其常务委员会的法定权力。它是全国人民代表大会监督工作的重要组成部分，也是人民代表依法行使的监督权。宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。"《宪法》第62条规定，全国人民代表大会审查和批准国家预算，并报告其执行情况。第六十七条规定，全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会审查和批准在执行国家预算中必须作出的一些调整计划。第九十九条规定，县级以上地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的政府预算，并报告预算执行情况。

改革开放以来，我国人大在预算监督方面取得了明显进展。NPC审查和监督预算收支的范围和深度不断增加。2014年《预算法》的修订提高了对财政预算的要求和法制化程度。特别是近年来，全国人大也实现了预算的全国联网，预算监督信息化取得了很大进展。

但是，目前人民代表大会对政府预算的监督和管理仍有改进的余地。从目前情况来看，NPC审查政府预算的能力相对薄弱，无法正常履行预算法赋予的职能。虽然人民代表大会设立了财政经济委员会，但其职能非常全面，主要负责财政和经济立法。然而，NPC对政府预算的审查、监督和制衡是非常专业的活动。从预算编制的开始，到预算的审批，到预算执行的监督，整个过程都需要涉及，这超出了财务经济委员会的能力。虽然全国人民代表大会和一些地方人民代表大会常务委员会先后设立了预算工作委员会，但它们毕竟只是常务委员会的工作机构，而不是能够独立行使职权的各级人民代表大会专门委员会。此外，他们的人员有限，他们不仅负责财政和税收立法，还负责预算审查和监督。他们不知所措。

由于人民代表大会内部缺乏专门的组织来监督政府预算的审查，人民代表大会很难干预各级政府的预算编制和执行，更谈不上做实质性的审查和监督，而且人民代表大会代表也很难获得各种专业意见，导致人民代表大会监督、审查和控制政府预算毫无用处。全国人民代表大会对政府预算的批准和监督有点像“走过场”加强人大预算组织建设，督促人大积极履行预算管理职能，是中国国家治理体系现代化的重要组成部分。因此，应考虑在各级人民代表大会设立预算委员会，以落实NPC对“一政府、一委员会、两院”的监督，并对政府的全面预算和决算进行审查和监督。

各级人民代表大会预算委员会的设立可以完善国家监督体系中的预算监督管理框架。

党的十九届四中全会提出要坚持和完善党和国家的监督制度，加强对权力运行的制约和监督，完善人大监督制度、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督和舆论监督，发挥审计监督和统计监督的作用。

党的十九大以来，党和国家的监督体系逐步完善。2018年3月，中共中央发布《深化党和国家机构改革规划》，宣布成立中央审计委员会，建立集中、统一、全面、权威、高效的审计监督体系。中央审计委员会负责审查审计监督的重大政策和改革方案，审查中央预算和其他财政支出执行情况的年度审计报告，审查和决定审计监督的其他重大事项。审计委员会指导党、政府和军队的全面审计监督。它已将国家审计署纳入统一部署，并加强了内部监督机制的效率和能力。

人民代表大会制度是国家的根本制度。人大预算监督包括预算的审议、批准和监督。政府活动的范围、内容和方向通过预算监督进行审查和监督。

“人大—审计委员会—审计委员会”多维监管模式，通过有机、相互协调推进各类监管人大应在预算编制、审查和批准过程中增加条款，通过创新的议事规则，在法定程序下有权行使否决权，形成政府预算强大的外部约束机制。各级政府审计部门形成了政府内部约束机制，树立了合规意识，注重对超编及事后的监督和评价。党的审计委员会把握大局确保监督治理有效性国家预算监督管理体系应当是中国国家治理体系现代化的重中之重，也是构建一个敢腐、不能腐、不想腐的综合体系的根本措施。

地方人大设立预算委员会的实践经验

要切实审查和批准预算草案，充分发挥NPC对政府预算的监督和审查作用，人大必须建立强大的预算组织不仅如此，预算编制、审批、执行和决算涉及丰富的技术和专业精神，必须由专业预算机构承担。根据现行预算法、《全国人民代表大会组织法》的规定和各级人民代表大会设立机关的实践，全国人民代表大会财政经济委员会主要负责与预算有关的事项。然而，预算审查只是财务和经济委员会的许多职能之一，其重点不在此。现有的预算工作委员会只是全国人民代表大会常务委员会的一个工作机构。由于其定位低、缺乏准备和专业能力，它无法审查和监督政府的实质性预算。因此，为了通过预算加强NPC对政府的民主控制，并对NPC政府预算实行专业监督，必须在NPC常务委员会中设立一个专门的预算监督管理机构。

近年来，一些地方人大率先成立预算委员会，积累了丰富的实践经验。

广州市人大于1992-015年正式成立预算委员会。预算委员会是市人民代表大会及其常务委员会的专门机构，负责审查和监督预算、规划、审计、国有资产、社会保障基金等。它向市人民代表大会及其常务委员会负责，并报告工作。笔者于2015年7月7日组织专家学者前往广州市人大进行调研，并从中发现了许多可取的经验。

为解决预算审查时间紧的问题，广州市人大在预算审查中增加了预备审查阶段，将“两次审查”改为“三次审查”初步审查可以为预算修订争取时间。时任预算委员会主任欧阳智表示:“当我们在2015年对市政部门预算进行初步审查时，我们切断了数千万的资金。”

广州市人民代表大会审议了一本书超过规定的公共财政预算、政府基金预算、社会保障基金预算和国有资本经营预算的预算书——财政专户管理基金预算，将政府所有收支纳入预算。广州市人大预算委托以任务为导向，突出考核重点，分而治之，在成立初期与市政府相关部门合作，监督清理政府债务问题。

1992年1月，018年，中国第一届省人大预算委员会——四川省人大预算委员会宣布成立新成立的预算委员会协助省人民代表大会及其常务委员会行使预算审查和监督、财政、税收和审计领域的立法权和监督权。预算委员会结合全国人大预算信息系统建设，在预算绩效管理和完善绩效评价体系方面建立了决算审计分析指标体系，领导省人大工作。

建议在县级以上的人民代表大会中设立“预算委员会”。

按照十九届全国代表大会精神和十九届四中全会决定，坚持和完善党和国家的监督制度，加强对权力运行的制约和监督各级人大都要成立预算委员会，加强对政府预算的监督管理。

1992014年6月14日，笔者在北京组织召开了一次由八位长期从事预算法研究的国内学者参加的专家研讨会，对预算法的修订和完善进行了深入的讨论。会后形成的“八教授意见”中，提出了加强NPC预算审查和监督职能，成立专门预算委员会的建议。

专家建议在县级以上的人民代表大会上设立“预算委员会”，将预算监督职能从现有的财政和经济委员会中分离出来。“预算委员会”专门从事财税立法和年度预算审查、监督和制衡。同时，加强全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的职能，扩大其设立并增加其人员，以便利其协助“预算委员会”或“财务委员会”的工作特别是预算审计职能可以委托给预委会，预委会可以与政府预算和审计部门捆绑在一起，形成多维度的监督模式，大大提高人大审查、监督和平衡政府预算的能力。

党的十九届四中全会指出，要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化迫切需要的制度，这一制度必须满足人民对美好生活的新期望，促进中国特色社会主义制度不断自我完善和发展，保持其活力。

为此，各级人民代表大会应设立预算委员会，加强对各级政府的预算审查和监督，将政府权力纳入预算的笼子，全面提高政府的政治和治理能力，实现公共利益最大化的现代国家治理。

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