社会保险和财政_ 我国社会保障转移支付的深度思考

社会保障转移支付制度是社会保障和财政转移的重要组成部分，是解决各级政府间社会保障财政不平衡的重要措施。 作为政府间社会保障基金纵向流动的标准，各级政府根据其生产力发展水平、财政供给能力、社会保障政策法律法规的要求，通过社会保障转移支付均衡调节各地区间的社会保障负担水平，使不同地区居民的社会保障服务水平相对均等。 实行规范性社会保障转移支付制度是缩小区域间社会发展差距，实现区域间均衡发展的重要措施。 为保障社会保险基金的可持续发展，国家安排了一系列应对措施。 首先，中央加大基本养老保险基金的调整力度。 2019年，养老保险基金中央调整率上升到3.5%，年度跨省调整资金规模约1600亿元，进一步平衡地区养老负担。 其次，继续增加各级财政对基本养老保险的投入。 今年中央财政补助企业养老保险的预算资金达到5285亿元，比上年增加9.4%。 再次，国家已经设立全国社会保障基金作为战略储备，基金规模扩大，现在已经达到2兆元左右。 财政部资产管理司司长陆庆平今年7月19日宣布，最近将在6600亿元左右的国有资本中充实社会保险基金。

社会保障转移支付的困境

社会保障转移支付制度在实际发展中面临诸多问题，具体有以下几点

1 .社会保障支出结构不平衡。 区域间经济发展差距造成的财政能力差异是导致社会保障财政支出再分配不均衡的最重要因素。 一般来说，经济发达地区可以获得更多财政收入，提供各种公共产品服务，包括社会保障，相反，经济发展滞后地区财力匮乏，导致公共产品和服务供应不足。 这种不平衡具体是财政社会保障支出水平的区域差异，造成人才涌入社会保障水平较高的地区，导致新地区发展不平衡，同时给不同地区居民带来不公平感，不利于我国社会稳定和经济健康秩序的合理发展。 二是支出二元结构问题，城市经济增长快，同时社会保障投资增加，但农村收入低基本上从社会保障支出中排除，只有救济性社会保障出现“五保户”现象，资源不合理适用于最需要的领域，从而优化城市人口的“福利”，保障农村低收入 三是支出项目不均衡，养老保险支出占社会保障总支出的大部分，失业、工伤、生育保险支出占总支出的比例小，增长缓慢。

2 .社会保险转移支付的补助措施不健全。 从资金的使用和分配来看，我国转移支付尚未建立有效的监督审计体系，资金是否为特殊资金专用，无法正确把握信息确保监督。 例如，在一些特殊资金分配方面，由于缺乏科学制度，存在着各级政府间博弈现象，资金分配取决于地方谈判的能力。 从政府支出责任和管理界面看，各级政府的案权和财政权不明确，不对称。 我国按税制划分的财政管理体制在中央和地方政府事业权划分上基本沿用传统体制划分的方法，缺乏明确的界限和细微的划分，交叉、重叠现象明显，这种产权事业权的分离，在转移支付制度上缺乏确切的计算依据，严格制约了我国转移支付制度的规范化。 以上两点充分看出社会保险转移支付的系统性公共服务辅助体系必须完善。

3 .现行的特别转移支付制度不完善。 现在的财政转移支付体系中，大部分的财政资金以税收归还、体制补助、结算补助等形式分配，几乎无法发挥均等化的作用。 虽然有些地区采用了公式化的转移支付方法，但要素的选择、公式设计、数据的选择和具体估计还存在很多问题，需要进一步完善。 当前我国转移支付制度存在的问题由来已久。 首先，分配不规范，不能管理。 特别转移支付的资金根据项目的审查和申报，资金分配的透明度低，容易发生追求权利、项目包装、虚假申报、多项申请等不良情况。 其次，复审，轻管理。 专项资金申请审批手续复杂，时间长，不利于资金及时到位，项目申报单位和审批单位工作负担加重。 另外，由于特别转移支付项目种类多、金额少、资金分散较多，获得资金的地方政府部门难以集中资金力量工作，资金利用率低。

4 .补助财政体制机制改革仍需全面深化。 中国目前社会保障转移支付由财政、民政等多个部门管理，权力过于分散，掌握和分配转移拨款的部门有财政部专门司局，其他中央委员，资金使用的分散、浪费、效率低下等问题不可避免。 而且，分配差距变大，其根本原因实际上是制度上的不足。 我国已深入推进市场经济体制，但旧经济体制尚未完全消除，成为收入分配的“瓶颈”。 另一方面，产权的丧失和主体的错位，使居民缺乏稳定收入的制度保证，而我国的人力资本制度也处于不完善的阶段。 在实施改革开放政策的同时，还存在一定的问题。 另外，改革中存在的漏洞，有可能产生“灰色”和“黑色”的收入。 推进社会主义体制改革，经济体制各部分应相互影响、制约、协调发展、共同进步。 但是，一部分经济体制改革，出现了一部分停滞落后的局面。 企业是经济竞争的主体，有些企业在竞争中失败淘汰，很多人失去了工作，失去了收入来源，加大了贫富差距。 因此，政府必须建立健全的相关机制，保障失业者的基本生活，调节市场经济关系，缩小居民收入水平差距，解决市场经济分配不平衡。

构建我国政府间社会保障转移支付制度的思考

社会保障是民生所系、民安所，各级政府加快建立规范化的社会保障转移支付制度，建立依法的社会保障转移支付制度，实施社会保障转移支付的基础工作，加大转移支付力度，明确转移支付规模，加快转移支付制度改革，解决当前财政运行中的问题，完善社会保障网络 具体而言，情况如下:

1 .推进社会保障转移支付制度规范化建设。 健全的财政法规和社会保障法规是建立健全的社会保障转移支付制度的必要保证，美国、德国、加拿大等发达国家立法转移支付制度，保障了高度的法制制约性和保障性。 我国要建立规范的转移支付制度，借鉴经济大国的成功经验，充分考虑我国国情。 首先，社会保障转移支付制度必须采用纵向调整和横向转移支付相结合的模式。 纵向社会保障转移支付主要用于解决上下政府间存在的财政收入能力和社会保障支出责任的不对称性，横向社会保障转移支付主要用于解决地区间社会保障水平的不平衡。 其次，应用科学估算方法结算社会保障转移支付额，确保形式到内容满足规范化要求。 通过执行规范化收支评估，测量各地区的规范化收入能力，根据影响支出成本的客观因素，分项估算各地区的规范化社会保障支出需求，并利用各地区的收入能力和支出需求决定社会保障转移支出额。 全过程应尽量公式化、程序化、制度化、法制化，排除或减少人为因素的影响。 并积极中央加大社会保障资金转移支付力度，提高我国社会保障支出的社会公共财政支出比重，将劳动保障事业发展资金纳入财政预算。 建立劳动和社会保障资金预算制度，要统一规划经济不发达地区社会保险事业发展能力弱、社会保险基金收入增长缓慢、支出严重匮乏的现实，加大转移支付能力，优先保障地方离退休人员工资待遇和国家机构正常运作所需经费需求， 在缓解过大收支矛盾的同时，根据社会保险基金收入不同地区的困难程度，分别确定不同的转移支付系数，将有限的资金分配到更加紧迫的地区，实现转移支付均等化的目标，预先明确支付资金转移上级社会保险基金，可以努力提高社会保险基金分配的总体效率

2 .扩大转移支付制度的垄断面。 转移支付制度是政府将资金合理分配到贫困地区和贫困人口手中，改善收入差距的直接措施。 社会保险转移支付制度的垄断面越广，涵盖的人越广，社会保障基金规模也越大，社会保障对地区和居民收入分配的调节作用也越好。 首先，政府通过转移支付手段，直接向贫困地区注入资金，直接提高地区和人民的收入水平，改善收入差距问题。 其次，通过增加农村社会保障制度供给，扩大垄断面，提高保障水平。 同时，提高社会保障项目的统一水平，在更广泛的范围内分散风险。 进一步完善农村社会保险制度，实现城乡社会保险制度的均衡发展，在更广泛的范围内发挥社会保险制度对居民收入分配的调节作用。 针对当前我国社会保险制度面临的严重问题，需要增进社会保险制度公平性，完善城乡基本医疗保险和城乡最低生活保障制度，缩小城乡居民收入分配差距，让人们共享社会经济发展成果，最终实现社会保障服务供给均等化目标。 政府财政转移支付在调节收入分配差距方面发挥了极为显着的作用，但政府应在增加社会保障支出方面完善社会保障支出结构，加大社会救济投入力度，扩大社会救济受益者，完善社会福利项目，让更多社会成员享受社会经济发展的成果。

3 .提高社会保障转移支付运行的效率。 从社会保障转移支付的宏伟目标中，分解出现阶段可以实现的社会保障转移支付目标，建立逐步推进社会保障转移支付过程的科学社会保障转移支付额计算公式，社会保障转移支付具有简洁合理的计算依据，转移支付额自由化、 可避免任意化的不同转移支付方式需要满足不同的条件和环境，针对不同地区的实际情况选择适当的转移支付形式，为社会保障转移支付实现附加功能的健全社会保障转移支付管理系统是上述所有措施发挥作用的基础，完善法律制度、转移支付程序透明度、管理制度规范 设计社会保障转移支付制度的基本目标之一是解决东部和中西部地区经济发展水平与社会保障支出需求之间的严重不一致等问题，使居民无论生活在哪个地区，都能享受合理、同步水平的社会保障公共服务。 我们在制定社会保障转移支付政策时，要综合协调社会保障发展的区域突破和均衡发展，充分发挥先进地区和先进地区的积极性，进一步提高先进地区的社会保障效率，持续发展先进地区的社会保障制度。

4 .明确划分各级政府的社会保障责任，执行各部门职务，预防管理风险。 首先是责任认定问题。 尽管已经提出了社会保障制度的实行责任分担，但在实践中政府的责任还没有明确界定。 比如养老保险制度中，政府应该由谁承担旧制度的历史责任至今还不清楚。 在政府内部，中央和地方政府的社会保障责任的定义也不明确。 中央政府和地方政府对社会保障资金的责任应该分别承担多少，地方政府资金不足的话，中央政府应该补充多少等制度上的规定很缺乏。 中国已经划分了税制，中央和地方分别承担社会保障资金的责任是有一定条件的。 各级政府社会保障事务权、支出范围和财政划分、社会保障转移支付的具体方式、计算依据、公式和数量、社会保障转移支付监督办法、预算和决算等内容的确定应以法律形式固定，建立司法和审计措施等相应措施，保证社会保障转移支付制度在立法、司法和审计等方面的合作和协调，确保制度的有效实施 其次，关于防范社会保障转移支付的相关风险，一是提高政府偿债能力，降低自身财政风险，为社会保障建设提供更多资源支持，是社会保障制度运行的基础保障，是政府最后筹资能力的体现，其次是建立社会保障收支预算制度， 要求社会保障收支两条线，专用专款，会计清晰，支付社会保障转移，二是推进社会保险基金投资运营、风险管理的能力。 在社会保障体系发展态势下，包括制度在内的霸主和基金收支规模呈不断增加的趋势，充分发挥自身风险防范、风险分散功能，不断提高社会保险基金收益率，消除基金贬值风险，增强社会保险偿还能力， 第三，要减少社会保障转移支付金额，减少财政压力，建议优化整个支付过程系统，通过转移卡向用户发放社会保险资金，并具有可追溯性，同时对外开放查询端口，有利于社会监督、执法监督，有利于社会保障

也就是说，为了减少中国人民的收入差距，维护中国社会和谐稳定，必须从税收、社会保障、转移支付的再分配调整机制开始，通过国家宏观调控，降低地区间人民的收入差距，防止贫富两极化。 目前，收入差距还有可能进一步扩大，我们需要从发展的角度来应对，制定和解决相应的大政方针。