森林法修改解读_ 森林法修订已过二审，专家：应站在生态文明高度整体考虑

原始植被包围的贵州西江千户苗寨点缀在青山之中，朴素自然的风景吸引了国内外游客。 记者田雄/照片

1985年实施《中华人民共和国森林法》，在保护、培育、合理利用森林资源方面发挥了重大作用。 此后，1998年和2009年进行了两次修改，2013年列入全国人大常委会立法计划。 但是，自2016年9月原国家林业局发表《中华人民共和国森林法( 2016年修订意见征稿)》以来，修法工作实质上没有进展。

截至今年6月25日，第十三届全国人大常委会第十一次会议首次审议森林法修正案。 前几天，十三届全国人大常委会十四次会议二审了森林法修正案。 现在森林法修正案的二次审议稿(以下称草案二审)进入征求意见的阶段。

对此，本社记者采访了中国政法大学教授曹明德和北京林业大学副教授杨霞，分析了森林法修正中存在的问题，并提出了建议。

曹明德:修改森林法必须从生态整体主义出发

曹明德说，修改森林法并不容易。 由于国家立法任务重，法律修改需要较长时间，除此之外，许多原因涉及许多利益主体与其他领域法律的交叉问题，需要更多时间协调沟通。

“在法律主体层面，森林法与国家多个主管部门和各级地方政府、森林、林地、林木所有者和使用权人等有关，如何定义各主体的权力、义务、责任和权利是修改法律的一大课题。”曹明德说。

不仅如此，森林法的修改也涉及到很多法律领域，与其他法律(包括制定和修改的法律)有很多交叉。 曹明德说，国家考虑制定国立公园法、自然保护地法、湿地法等法律，国家公园、自然保护区、湿地、风景区、自然遗产、文化遗产涉及森林保护。 因此，修改森林法也是比较困难的一个重要原因”。

曹明德认为修改森林法应以生态整体主义为指导思想。 “森林是生态系统的重要组成部分，是生态服务功能的重要提供者，我们应该把森林作为整个地球生态系统的重要组成部分，并将其作为修订法律的起点。”曹明德说，森林法不仅保护森林的生态价值、科学价值、经济价值和社会价值，还保护生物多样性、预防环境污染和气候变化

对于草案的二审，曹明德总体上吸收了许多实践中的积极因素，尽管进步很大，但作为自然资源领域的重要法律草案，在二审条文少、内容不具体、可行性不强、应对气候变化、增加森林碳汇、保护生物多样性、提高生态系统生态服务功能等方面

曹明德认为，整个法律草案没有跳出行政管理法的框架，整个草案强调行政机关的管理和法律权利，行政机关的责任和义务不明确。 "起草人应站在国家立法者的高度，考虑修改这一法律，以生态文明思想为指南修改我国森林法，以法治的方式更有效地保护和合理利用森林资源，造福社会和子孙后代. "

关于监督检查的部分，曹明德认为草案中信息披露、公众参与、公益诉讼的内容明显不足。 “目前，许多国家旨在通过生态立法设计政府信息公开和公众参与机制，充分发挥公众和社会组织参与生态立法、执法、司法和法律的积极性，监督行政机关和生态环境违法者。 因此，建议在监督检查的部分之前，增加政府的信息公开和公众参加的条款。”曹明德提案。 在公益诉讼中，他借鉴我国《土壤污染防治法》的有关条款，建议社会组织和法定机构参与公益诉讼，提高社会监督力度。

“目前，国家提倡开门立法、公开立法，在立法过程中应积极吸收社会各方面的建议，充分听取各利益相关者的意见。 因此，修改法律时要多花时间征得公众意见，尽量完善这部法律”曹明德补充说。

杨霞:把生态文明观作为修改森林法的指导思想

杨朝霞认为，森林法修订之所以困难，除了历史问题复杂、利益关系复杂等客观原因外，更根本的原因是理论基础薄弱和实践理解不足，许多重大问题至今仍未达成共识。

草案二审对国有森林资源所有权的行使、森林生态补偿、森林资源损害赔偿诉讼等作了重大修正，但总体上没有取得根本进展和重大进步”草案二审后杨霞评价。

草案二的审查表示:“农村居民在房子前面的房子后面、自留地、自留山种植的林木，是个人所有的。 在镇上居民所有的家庭中种植的林木，是个人所有。 集体或个人承包国家所有和集体所有宜林荒山荒地的荒地造林的，承包后种植的林木承包的集体或个人所有的契约另有约定是由于其约定”等内容。 杨朝霞认为，这些新条款可以说是二审的大亮点。

当前最紧迫的任务是把生态文明观作为修改森林法的指导思想和理论依据。 生态文明观是由生态文明历史观、生态文明伦理观、生态文明福利观、生态文明发展观、生态文明建设观、生态文明法治观和生态文明全球观等思想和观念组成的巨大理论体系。 生态文明观的首要意义是发展，本质是绿色发展的基本立场是以人为本，以人民为中心的直接目标是环境良好，资源可持续，生态健康，终极目标是生产的发展， 生活美与生态平衡“三生”都实现高质量发展的核心任务是在“社会经济自然”复合生态系统中维持生态产品与生态服务供需平衡，建设生态文明的主要途径是建设空间利用结构秩序化、经济社会发展生态化、资本化良好的生态环境， 作为生态环境保护经济化和生态文明管理社会化的重要法宝是法治，包括完善的生态文明党规法律体系、高效的法治实施体系、严格的法治监督体系、有力的法治保障体系等。

“从生态文明观的基本观点来说，森林法是妥善解决生产、生活、生态关系的终极目标和立法初志”，杨霞对记者说，森林法中的“生产”是提高林业生产力，国家必须从林业中获得GDP的贡献。 “生活”主要指民众生活，通过林权制度改革，给林农带来实惠，实现富裕生活，改善森林景观，提高民众生活质量。 “生态”是指森林的生态功能，重点是搞好森林生态保护和建设，提供丰富的森林生态产品和优质的森林生态服务，保持森林生态平衡。

因此，杨霞认为森林法的修订重点是解决林业生产、林农生活与森林生态的关系，实现林业生产的发展、林农生活的圆满和森林生态良好的“三林”共荣的高质量发展。

关于森林资源国家所有权的落实问题，杨霞认为直接委托国家森林资源主管部门(国家林草局)不如再委托国务院自然资源部门(自然资源部)委托国家森林资源主管部门。 此外，省级人民政府可以直接认可为森林资源国家所有权的行使主体。 国家森林资源主管部门和省级人民政府也可委托有关机构代行森林资源的国家所有权。

关于森林保护公益诉讼的制度设计，杨霞一审和二审的最大问题不仅区分了“森林自然资源”和“森林生态环境”，而且认识和处理国有森林资源损害赔偿诉讼(国有森林资源资产管理主体提出)、森林生态环境损害赔偿诉讼(森林生态环境监督主体提出)、森林环境公益诉讼(社会组织提出)和森林检察公益诉讼之间的关系。

“国家所有森林资源受损的，可以由国家林业主管部门或者有关省级人民政府代表国家提起国有森林资源损害赔偿诉讼(属于自然资源公益诉讼)。 但是，破坏森林生态环境没有破坏森林自然资源的行为，森林生态环境监督部门在尽了行政手段也无法救济森林公共利益的情况下，有权根据被命令修复森林生态环境的行政命令，在修复费用的赔偿问题上无法与受害者协商或者无法协商的情况下，提起森林生态环境损害赔偿诉讼。 环境保护组织也可以根据环境保护法第五十八条的规定提起环境公益诉讼。”杨霞说，集体森林资源受损的，国家林业主管部门和省级人民政府无权起诉，但生态环境受损的(如破坏野生动物栖息地、破坏饮用水源地等)社会组织有权提起环境公益诉讼 当然，对于国有森林资源的毁坏、盗窃、国有或集体森林资源中森林生态环境的破坏，检察机关有权提起检察公益诉讼。

记者李卓谦

责任篇

原题:“森林法修改已经是二审的专家:应该站在生态文明的高度整体上思考|立法”