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实习记者/友爱
《基本医疗卫生和健康促进法》在第十三届全国人大常委会第十二次会议召开期间将迎来三审。 学者认为，草案二审增设的多项“强末端”条款宣誓性强，操作性弱，人事制度改革、经费保障等原则机制仍然不足。
据新华社报道，2019年8月15日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第36次委员长会议决定，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于8月22日至26日在北京召开，届时将审议包括《基本医疗卫生和健康促进法》在内的7项法律草案修正案。
基本医疗卫生和健康促进法是我国卫生和健康领域的首要基础和综合法律。 已连续三次列入全国人大常委会立法计划，2017年12月，第十二届全国人大常委会第三十一次会议首次审议草案。
2018年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议二审了草案。 引起外界关注的是，二次审议稿增加了多个“强末端”条款，总则增加了“优先支持末端医疗卫生机构发展”的规定，第五十四条为执行医师设计了晋升的临界值，“执行医师晋升为副高级技术职位，有一年以上在县级以下医疗卫生机构提供医疗卫生服务的经验。
但是，作为卫生和健康领域的“母法”，学者认为草案二审补充的“强末端”条款宣誓性强，操作性弱，从人事制度、经费保障到末端初诊，原则机制仍然不足。
“强基层，如何在更现实的水平上操作”中国政法大学医药法律和伦理研究中心主任刘鑫说，在基层人才待遇差、经费保障不足的长期背景下，二审新追加的“执行医师提升副干部经验”条款真的很难生效，使医疗卫生资源下降。
以乡村医生为例，近年来由于收入低、社会保障不足等多因素，村医生人才外流严重。 根据国家保健委员会发表的《2018年中国卫生健康事业发展统计公报》，2018年中国乡村医师和卫生师共计90.7万人，比2017年减少6.2万人。
北京大学医学部卫生法教室主任、中国政法大学卫生法研究中心的王岳研究员对该条款提出了更详细的修改建议。 他认为强制性的基础性工作要求应该取代人才的转移机制。 “应仿效教育部师生公费教育制度，建立国家公费医学制度，公费医学完成规范后，在基层医疗机构从医疗服务工作3年到5年，期间在农村卫生室工作2年以上。 公费医学交易结束后，在同样的条件下，可以优先考虑各级政府举办的医疗卫生机构。
王岳表示，“国家公费医学制度”实质上增加了奖励性规定，人才流动可能形成滚动机制，可持续发展。
另外，在本次草案三审中，分级诊疗是另一个值得关注的内容。 草案二审审查由国家推进基本医疗服务实施分级诊疗制度，非急救患者首先到基层医疗卫生机构就诊，实行初次诊疗责任制和转诊审查责任制，与基层医疗保险制度保持联系。
王岳分析，分级诊疗的核心是限制公立三级医院的扩张规模。 据《2018年中国卫生健康事业发展统计公报》报道，中国三级医院的床位使用率达到97.5%，而一级医院和乡镇卫生院分别只有56.9%和61.3%。
据新华网报道，2015年7月北京市卫生计委发言人高小俊参加时说:“三级医院就诊的患者中有三分之二是常见病、常见病和慢性病患者，如果这些病能在基层医院和一般医院得到解决，就能大幅度缓解人们“看病难、看病难”的问题。”
因此，草案第二审第二十三条明确规定:“政府召开的医疗卫生机构必须坚持公益性质，将一切收支纳入预算管理，按照医疗卫生服务体系计划适度控制规模”。
王岳认为“收支没有纳入政府预算管理”，公立医院应该实施“收支双线”制度，分离公立医院的收入和预算关系。 王岳说:“三医院的步伐一放慢，就会把患者赶到下层医疗机构的手术、基层医疗机构的门诊。”
在资金保障方面，草案第六十八条规定“基本公共卫生服务由国家免费提供给全体国民”，第六十九条规定“国家依法通过多条渠道筹措基本医疗保险基金，县级以上人民政府支持必要的经费”。 对此刘鑫指出，基础医疗卫生机构是获得中央财政保障的机制，患者就医时医疗保险是如何参与的没有原则规定，有可能被强制削弱。
关于基本公共卫生服务经费，2010年公布的《基本公共卫生服务项目补助资金管理办法》规定，补助资金由各级财政共同承担，中央特别经费转移到地方财政分配支付。 2015年12月，财政部、原国家卫生计划委员会等发行了《公共卫生服务补助资金管理暂行办法》，中央财政表示将根据各地人口数量、人均经费标准等，按地区不同比例进行特别补助。
根据《2018年中国卫生健康事业发展统计公报》，预计2018年全国卫生总费用将达到57998.3亿元，其中政府卫生支出16390.7亿元，比例占28.3%。 全国人均卫生总费用4148.1元，卫生总费用占GDP的6.4%。 此外，国家基本公共卫生服务项目人均经费补助标准由2017年的52.6元提高到2018年的57.6元。
但是刘鑫没有明确规定基本的公共卫生是中央财政还是地方财政，如何承担等问题，而且目前政策规定的“按比例支付”，对于经费的挪用、禁止等问题，也缺乏说明责任、处罚条款，这会导致现有条款的“形式相似”
刘鑫指出，目前基础医疗机构技术水平较低，基础医疗机构与上级医院医疗保险保险率差异较小的情况下，患者希望直接到上级医院就医。 对此，刘鑫建议将草案引入医疗保险制度，让患者回流。 "关键病人必须去基层医院，医疗保险经费不流向基层医院. "
