备案审查工作应当_ 将备案审查由“重器”打造成“利器”

加强备案审查制度能力处理法制统一与立法创新的关系

备案审查由“重器”制作“刀具”

备案审查制度为了健全保证宪法的全面实施体制，维护国家法制的统一、尊严和权威是很重要的。

党的第十九届四中全会“决定”，提出加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪的规范文件。

按照传统惯例，12月下旬召开的全国人大常委会会议将听取并审议2019年度全国人大常委会法工委会年度备案审查情况报告。 什么也不说，什么也不说，什么也不说，至今什么也不做，记录审查工作不断进步。

备案审查工作不仅是全国人大常委会的重要职能，也是各级地方人大的重要工作。 如何创造性地开展地方立法工作与维护社会主义法制统一的辩证关系是当前地方立法面临的重要课题，对地方备案审批能力和制度建设提出了新的要求。

地方立法仍然面临许多困境

近年来，全国人大常委会随着“四个全面”战略部署的深入推进，加快了法律修改，许多内容涉及地方法规套件需要实施的问题，相应地带来了地方法规的整理问题。

整理地方性法规，是对地方立法的监督，也是对地方立法的促进。 今年7月至9月，受有关部门委托，湘潭大学课题组全面整理了湖南省2000年以来制定的183项省级地方性法规。

湘潭大学法学院副教授李锦参加。 李锦有两个值得关注的问题。

“法制统一”问题突出。 具体来说，与上级法规规定的内容不一致，典型的表现主要是规范表现的不一致和忽略立法内容的党中央的战略决策安排，与国家的重大改革措施不一致，存在“立法不适应”的问题。 “这个问题的数量最多，其中有两个主要表现。 一是不符合党和国家机构改革方案，主管机关职权配置面临比较突出的修改完善问题。 二是深化“放管服”改革，不适合优化商业环境。 有些地方法规与国务院和各部门制定的规范文件协调联系不够，存在“体系冲突”问题。 李锦说。

“地方立法创新”比较平坦。 如果没有明确授权，地方立法的创新主要是地方特色的规定，但由于具体的制度设计大多是上位法的补充细分，所以仍然缺乏明朗的立法创新，另一方面，有一些先行考试、示范性意义，填补国内立法空白的地方性法规为当时改革发展的稳定大局提供了法制保障，国家立法不断颁布

在维护法制统一的同时如何创新

地方立法如何从内容到形式不违反法制统一的原则，灵活适当地应对地方需求？ 最近，在全国人大常委会法工委召开的备案审查工作会议上，一些地方人大负责人结合工作实践提出了建议。

“统一就会死，放开就会混乱。 我们过去的教训还很多。 湖南省人大法制委员会副主任委员、常委会法律工委主任吴秋菊从事地方立法20多年，在她眼中，处理中央与地方的关系时，掌握地方性法规备案审查的标准和尺度尤为重要。 地方性法规备案审查正确，唯一标准是不抵抗。 她建议作出什么是“抵抗”的比较明确的权威解释。

吴秋菊特别强调地方立法的空白是必要的。 “这样，地方立法是有创新馀地的。 她建议全国人大常委会、国务院在制定法律、行政法规时应该做什么，规定基本原则和全国需要统一实施的基本制度即可，属于地方事权的话可以独立留在地方，也可以把具体的制度措施留在地方。

“地方立法必须创新，要密切结合当地实际情况，应对地方需求，强调内容创新，体现地方事务管理的独特价值。 但是，地方立法只追求大胆的革新，容易出现“过度的革新”和“跨境的革新”，由于记录审查无法通过，地方法规存在着合法性的争论。 山西省人大常委会法工委副主任段宝燕认为，地方立法绝对不能涉及属于国家专属立法权的事项，必须在法律授权范围内加以控制。 同时，地方立法应以我国现行宪法、法律、行政法规等上位法为上限，以基本伦理道德、社会观点和当地风俗民情为下限。

“目前，备案审查相关法律法规已基本具备，但实践中仍有一些问题需要进一步明确和完善”，北京市人大常委会法制办公室副主任王德林建议，全国人大常委会提前颁布备案审查工作规范，为有争议的问题提供法律和政策依据。 进一步明确适当的审查标准，如何合法申报审查“两院”的规范文件等。

加强备案审查制度的能力建设

在全面依法治国的背景下，地方立法的质量直接影响地方管理能力和管理水平。 备案审查是我国宪法确认的合宪性和合法性控制方式。 如何加强地方备案审查，是目前应重点研究的问题。 对此，一些学术界人士提出了多方面的建议。

厦门大学法学院教授朱福惠认为，首先要加强备案审查机构的建设。 优化人大法制工作机构职能配置，形成全国人大常委会法制工作委员会与省、市人大常委会法制工作委员会的工作协调与合作，增加专业人员配置，形成科学合理的内部分工。 其次，应加强备案审查工作程序的建设。 规范备案审查登记、初步审查、会议审议等工作程序，符合立法法、全国人大常委会议事规则，形成备案审查工作内部协调有机整体，提高备案审查工作效率。 再次，必须区分合法性审查和合宪性审查，建立两种审查案件过滤机制。

上海交通大学法学院教授林彦提出，要加强现行制度性能整理，在进一步发挥现行制度作用的同时，发挥制度间合作，即制度群的作用。 例如，法律咨询答复与备案审查之间的相互支持途径。 此外，还应加强备案审选机构变革职能的设置。 “实际上，备案审查制度仍在发展过程中。 在此阶段，应鼓励公民、法人和其他部门积极参加备案审查。 如果不对参加的主体追加程序性的限制，或者过度的加入，就有可能妨碍积极的参加。”林彦说。

全国人大常委会法工委开展了备案审查案例交流

本报记者朱宁宁全国人大常委会法工委员会最近在湖南省长沙市召开备案审查工作会议。 这是党的第十九届第四中全会后首次召开的全国性备案审查工作会议。 值得注意的是，地方人大常委会备案审查案例在本届会议上公开。

“我们建议地方人大结合各项工作实际，深入研究和深入探讨这些具体案例，包括工作机制、审查方法、审查研究意见、纠正结果等， 达到了促进地方备案审查能力逐步提高的目的”全国人大常委会法律工委会注册审查室主任梁鹰介绍，最近，全国人大常委会法律工委会推进了全国范围的注册审查案例交流，旨在通过相互学习，提高注册审查工作能力水平，提高注册审查总体工作效果。 目前，法工委正在对各地提供的数百宗备案审查案例进行整理，逐步陆续发行，考虑在适当时期召开全国备案审查案例交流会议，认真探讨备案审查的典型案例，推进各地备案审查工作。 同时，学术界希望通过具体案例，进一步深化记录评审理论研究。

记者注意到，此次发布的备案审查案例在审查机构、研究意见、处理结果等方面各有特色。 其中，根据市民的审查提案，也有与限制、损害市民的权利、增加市民的义务有关的案例。 山西省人大常委会审查省政府规则，纠正有关减少或停止最低生活保障金的规定，福建省某县级人大常委会审查和纠正本级政府超生排斥的规范文件， 浙江省人大常委会审查和纠正某市政府办理住房产权转移公证的规范文件，湖南省人大常委会审查和纠正某政府禁止放烟火爆竹管理的规范文件等。

与上位法的规定明显对立，也有对立的情况，主要是法律责任条款对立，违反上位法，或者与上位法的规定相矛盾修正。 例如，天津市人大常委会审查订正将下级人大常委会企业融资偿还纳入政府年度财政预算的决议决定，上海市人大常委会审查处理下级人大常委会，限定常委会工作机构组成资格的规范文件， 湖北省人大常委会审查订正某市政府劳动教养规范文件，西藏自治区人大常委会审查订正本级政府规章，订正不当扣除村民委员会报酬的规定等。

也有不正当扩大政府主管部门的职权范围，违反行政许可和行政强制措施而被纠正的情况。 例如重庆市人大常委会审查订正本级政府户外广告网站经营权，北京市某地区人大常委会审查订正规范本级政府自行车管理的规范性文件，河南省人大常委会审查订正地方“两院”， 审查订正规范伤害案件伤害情况鉴定工作程序的规范性文件，山东省人大常委会审查订正下级政府快递网站管理规范性文件，甘肃省人大常委会审查订正甘肃省工伤保险事务的政府规则等。

资料来源:新华社

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