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文|青海经济观察沈奇平安
一、PPP的发展历史
中国PPP (政府与社会资本合作: Public-Private Partnership )经历了大致5个阶段的发展。 在到2013年的探索、试行、调整过程中，PPP的发展缓慢。 2013年11月，十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等参与城市基础设施的投资和运营，PPP模式的应用迎来了很大的推进阶段。 在那之后的一段时间里，各种规范文件陆续发表。 例如“在公共服务领域推进政府和社会资本合作模式的指导意见”。
PPP的规模在2015-2017年经历了爆炸性增长后，从2018年开始急速减少。 2019年上半年，净增项目382项，投资4,714亿元，净增项目数比去年同期减少230项，比去年同期减少37.6%，项目净增投资比去年同期减少7，108亿元，比去年同期减少60.1%。 净增加着地项目1，120个，投资1.6兆元，净增加着地项目数比去年同期增加181个，比去年同期上升19.3%，净增加着地项目投资比去年同期增加2，461亿元，比去年同期上升17.7%。 净增工程项目1，209个，投资2.0兆元，净增工程项目数比去年同期增加684个，比去年同期上升130.3%，净增工程项目投资比去年同期增加1.1兆元，比去年同期上升130.0%。
二. PPP的困境和面临的问题
从宏观上看，主要有以下四个问题
一)严格监督，但缺乏完全统一的法律法规体系；。 目前，我国关于PPP的规范文件分散很多，尚未形成完全统一的法律法规。 法律主导权不明确，各部委发行的关于PPP的法律文件，基本上以“意见”“通知”“指导方针”“方法”等形式传达，是规范性的法律文件，没有形成统一的法规。
2 )地方政府没有统一的项目管理意识。 地方政府过度重视PPP的融资功能，提高后期项目管理意识。
3 )着陆率小。 PPP项目通常投资大，运营成本高，投资收益周期长，社会资本利润空间有限。 地方政府的财政能力非常有限，在相关资金方面，缺口率往往很低。 落地项目受地方政府财力限制，执行进度不高。
4 )合格候选社会资本较少。 PPP项目的社会资本需要丰富的投资、融资、建设、管理和运营经验，能够实现最佳社会效益和经济效益等综合能力，最重要的是需要与地方政府游戏的能力，中铁，这些巨大霸权水平的中央企业逐渐成为PPP的主力。
在项目执行层面，还存在以下问题:
一)政治企业的沟通困难；。 没有政府的支持和帮助，PPP项目就无法运作。 由于地方政府资本金往往无法及时到达，因此将项目落地所需土地作为出资注入项目公司，土地征收、拆迁的不确定性影响项目落地。
2 )项目管理困难。 有些项目合作范围复杂，子项目多，建设周期长，通常需要分批开发，建设内容、规模、投资额也有很大不确定性。
三)报告机制令人担忧。 除少数基础设施、产业运营具有自我造血功能外，社会资本的投入和收益主要靠政府的支付和可行性不足来弥补。 更多的PPP实施方案成为文字和官方的游戏，社会资本似乎有7%的回报，实际上是地方财政的补助。
4 )风险分担并非合同约定的公平，对政府和政府的平台公司没有制约。 政府平台公司与社会资本合作，容易出现信息不透明、不对称、收益率不稳定、社会资本退出困难等问题。 此外，政府平台公司在地方政府领导人的分工、职能调整、重组整合等方面出现了各种不确定情况，社会资本无法安心投资、安心建设。
3、地方政府特别债券的发行
目前，地方政府特别债券已成为地方政府的重要融资手段，2019年前第三季度，地方政府特别债券馀额为9.43兆元，比上年增长31.4%，地方政府特别债券净融资为2.17兆元，比上年多4704亿元。
2014年，地方政府发行债券是地方政府借款的唯一合法形式，对事前算法进行了修改。 2015年财政部发行《地方政府特别债券发行管理暂行办法》，发行特别债券后，特别债券政策迅速完善，形成土地储备、收费公路、棚区改造等4种特别债券(项目收益与融资平衡)。
2018年以来，对特别债券政策的支持力度进一步增加。 截至2018年底，全国人大常委会早期向国务院发布地方政府新债务限额的2019年6月《关于地方政府发行特别债券和项目补助融资工作的通知》，支持特别债券项目融资，进一步完善特别债券的管理和补助措施， 从依法推进重大公益性项目融资、加强组织保障等方面提出相关工作要求，明确允许特殊债券作为符合条件的重大项目资本金。 2019年9月4日，国家经常对特别债券的发行做出重要的配置，明确了尽早发行2020年的特别债权额。 2019年9月6日，财政部表示，特别债务资金作为项目资金领域可以从4个扩大到10个。
特别债券融资主体是省级人民政府，属于地方政府债务，PPP是根据合同设立的伙伴关系。 从长远角度来看，我们更加关注特殊债券的发展。
结合PPP的发展，谈特殊债券的顶层设计
特别债券的发展需要根据地方政府的财政状况进行最高层次的设计。
首先是防止政策变化。 严格制定法律法规，明确主导部门，避免在PPP发展中不断有很多部门“打补丁”，甚至“立法主导权之争”。 特别债券以省级地方政府的信用为前提，加入财政统一管理是更合理的做法。
其次，强调项目的公益属性和基础设施属性，政府不能做任何事，也不能与民众争利。 特殊债券资金必须严格遵守《政府投资条例》规定，不能有效地在市场上配置资源，不得投入政府公开项目信息的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理等公共领域项目，以非营利性项目为主，与民众争利
第三，严格遵守政府关系协议。 政府应严格遵守和执行债务限额管理、特别债务预算管理办法等法律法规，遵守与会者之间的合同和协议，充分承担责任。
第四，风险管理。 风险管理不是追求无风险，而是降低风险发生的概率，减少风险造成的损失。 项目科学规划、严格审查、前期审查变更、土地、环境保护部门各自负责项目建设由严格执行的资金收支专家管理，充分落实充分审计的政府和财政监督职能，落实政府风险管理主体。 同时，完善以信息披露为中心的风险防范体系。
第五，强调中介机构的作用，终身追究责任。 可研究机构、咨询机构、会计师事务所、律师事务所、评级机构以及其他参与债券发行和项目建设的机构，必须勤于履行责任，财政部门必须建立黑白名单制度。 无法履行职责的中介机构一事否决，终身追究责任。
第六，必须在制度上保持一定的弹性。 例如，很多特别债券都要从地方政府筹措资金，特别债券是财政资金，特别债券的资金必须用财政资金来管理，在项目管理方面不太严格，在资金方面不需要过度要求。
第七，特别债券不得拆散。 特别债券关系到民生或者基础设施建设，投入到可以牵引民间投资的项目中，小的话散会带来更大的监督风险和道德风险。
我认为特别债券接近财政资金，与PPP发展导入的社会资金不矛盾，倒不如说应该是互补的。
