地方债券和专项债券_ 地方政府专项债券高速发展中的风险识别与防范

作者:沈奇安然

地方债券在6月份发行最多,地方特别债券越来越成为地方政府融资的主要渠道

6月份全国发行的地方政府债券总额为8995.51亿元,2016年7月以来单月发行规模最高,其中特别债券为5818亿元,占64.68%。 2019年1~6月在全国发行的地方债券为28372.01亿元,比去年同期大幅增加,记录了2016年下半年发行的最高额( 2016年是地方债券交换高峰,年收入60458.4亿元,交换债券占80.65% )。 其中,特别债券15514亿元,占54.68%。 除了预先发行额指标的影响,还可以反映地方政府的紧迫资金需求。

2、地方政府其他融资方式的风险

分析专业债券的风险管理,不可避免的是曾经盛行的城市投资债务和PPP模型。 一些融资方式的最大差异是融资主体:城投债融资主体是地方平台公司,PPP模型本质上是政府采购服务,融资行为是基于政府采购服务的商业合同,地方债券是政府直接杠杆主体。

城投债作为地方政府的融资方式,发展大致分为三个阶段,各阶段的重要事件和发展特征如下图所示。

城投债曾经暗示政府的担保特性受市场欢迎。 自2015年以来,基于新“预算法”的地方融资平台杠杆并非地方政府的债务,但这些债务实质上是地方政府信用融资,是地方政府隐性债务的主要组成部分。 发行主体经常承担非营利公共项目,营利指标和现金流状况与地方财政收支状况密切相关。

2013年11月,十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等参与城市基础设施的投资和运营。 PPP模式掀起新的热潮,不断完善的制度也是大力推进PPP模式的重要因素。

在PPP模型的发展过程中也暴露了几种风险

首先是隐性债务风险,许多政府承诺支出(明股的实债、保证的承诺等),增加地方政府未来财政支出责任的不确定性

其次是政府信用风险,实际推进中政府当事人无法达成或拒绝承诺,政府在失去信用的同时损害项目利益

再次是相关法律框架中存在的问题,迄今为止原则性的指导文件很多,对于PPP模式没有真正的制定国家级法律法规,指导文件和当前的法律法规存在很多联系问题,并且其列支敦士登政府性基金预算没有红线限制( 2019年3月财政地方政府:第一,债务行为本身的 主要表现为地方政府、项目审查机构任期和项目期限与债券期限的不一致,地方政府寻找融资目标,相对不重视项目运作和偿还。 其次,由于缺乏专业性和监督管理,地方政府通常缺乏专业人才和监督管理能力,保证风险管理,班级政府内部监督管理作用有限。 第三,行政管理始终一贯,限额要逐步分配,政府干预风险明显,也有资金转用。

主管部门、实施机关、业主部门:第一、权限不足问题。 政府通常指定某部门负责债券发行的统一、监督管理或实施,部门间管理权限不足,难以发挥职责。 二是资金管理、建设工期管理、成本控制等不足,直接影响债券偿还能力。 第三,信息披露制度是否已经落实? 信息披露不反映项目的实际情况,不易被验证和指责。

债券发行前期机构:可研机构、中介机构、会计师事务所、律师事务所、债券评级机构。 主要风险在于是否勤奋地履行责任。 这些机构能否履行自己应负的责任,为了自己的利益不妥协是很重要的。 例如评级机构,我国地方债券评级同质化严重,无法表现债务主体资质差异、风险差异的,这种情况必须逐渐变化。

债券项目实施中的建设部门、监理部门、监督部门、审计部门。 管理机制风险、建设单位工程管理、各单位风险管理、主管单位对整个项目管理等,是保证项目推进的必要条件。

主要的外部风险是项目后期运营的市场环境风险,如市场供需变动等。

4 .风险防范

借鉴城市投资和PPP模式的风险管理,可以从以下几个方面推进地方政府特殊债券的风险防范

制度先行,进一步完善政府特别债券发行流通的法律法规和制度

首先,合理管理地方政府债务总额,特殊债券应纳入政府债务限额管理

其次,明确债务发行主体和各环节参与机构的法律责任,建立完整的事前责任追溯制度,明确责任,约束行为

再次,完善地方政府自主管理体制,依据法律手段,将政府监管与自治组织相结合,建立以市场为导向的全方位监管模式,要求形成专业的地方政府债券监管机制体系,进一步明确地方债券监管机制,加强市场化监管职能

最后,可以在适当的时间点探索引进债券保险的主要信贷机制、偿还准备制度等辅助内容。

地方政府是风险管理主体。 第一,要严格控制债务规模,完善发行审查的内容和流程,抑制不合理项目的债务发行,增加政府隐形债务风险;第三,要强调监督机构(财政、主管部门等)的职能,健全风险评估和预警机制,进一步完善监督机制

对主管部门、实施机关和业主部门,必须明确赋予政府的职责和权限范围,强化其责任人的地位。 加强债券发行透明度和信息披露,充分发挥审计问责机制在发行监督机制中的作用。

在明确其他参与机构、相关责任制度的基础上,地方政府根据慎重的原则选择合作者,如选择中介机构,除必备资质外,有相关项目的专业经验,可以对未来的建设和运营进行评价和建议。

同时,对社会各方面的力量(包括媒体和投资者)监督政府债券的发行也是有效的手段。

五、结论

财政部大力发展地方政府债券市场,地方政府规范债务融资,增强债务信息“阳光化”势头。 在特殊债券高速发展过程中,风险防范应放在首位。

任何风险管理目标都不是追求零风险,而是降低风险发生概率,建立损失控制机制。 我们必须回归特殊债券的本质。 第一是政府发行主体,第二是债券和项目一一对应关系,第三是财政部门应尽量向各主管部门和业主细分项目管理责任,建立先行责任追溯机制。 据此不断完善相关法律法规、制度,加强制约,使各参与者履行应负的责任。

特别强调了信息披露是风险管理的重要部分。

媒体和投资者应充分发挥监管功能,弥补自上而下监管体系的不足。

结束

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