机构编制条例作为第_ 「评论」党政机构编制管理应刚柔并济，防止“编外用编”

文/马亮

中共中央最近颁布了《中共机构管理工作条例》，对机构管理工作的领导体制、管理程序、监督说明责任等多方面提出了明确要求，对健全党政机构管理体系具有重要的指导意义。

编制管理是执行党政机构改革方案的重要环节，也是执行组织、职能和编制“三定”方案的重要阶段。 机构改革确定了各部门的业务职责、设施装修和定员，实现了品牌、桌子和职位的匹配，使组织结构和运行流程合理化。 从政策变迁的断续——均衡理论来说，如果机构改革是政府部门的“断续”时期，编制管理就是日常运行的动态“均衡”。 机构改革要求编制调整，编制不合则迫使机构改革，结合两者确保政府部门秩序。

组织编制管理的刚性制约堵塞了政府规模的膨胀、部门林立、人的混乱等问题反复出现的漏洞，但编制管理需要改革和革新。 编制管理中存在的诸多问题出现在本次《条例》中，有助于解决这些问题，促进编制管理的科学化。 例如，制作出的刚性颜色很重，经常会发生管辖区域的发展和功能转换迟缓、繁忙不均和冷热不均等问题。 广东等沿海地区的城镇和乡镇，人口流入和经济发展使其管辖区的管理任务倍增，但编制跟不上变化，出现了“小马拉大型车”尴尬现象。

例如，最近有研究发现地方政府部门存在着“无需编辑，编辑用编辑”的不实现现象。 编制资源稀少，政府部门一方面不想使用，另一方面因为害怕录用的人很难被赶出去，所以倾向于使用“被叫了就会离开”的编辑。 这大量出现了各类赞助警察、辅助警察、借用、临时录用等编辑，其规模远远超过了编辑，搞错了编辑管理。 与此同时，编辑同伴的报酬、执法权限不明、部门利益化等问题也大量出现。

目前机构编制管理中存在的突出问题是名副其实，如果不根据事实管理编制，原本就无法清元。 如果编制不能根据动态调整和需要进行动态调整，刚性约束可以控制政府的规模，但会助长“按葫芦引起葫芦”和“影政府”的出现，促使政府部门大量使用编辑。 例如，一些政府部门以购买服务为旗帜，美名称购买专业服务，实际上以项目的名义使用人，解决部门人手不足的问题。

《条例》指出“适应经济社会的发展变化和财政保障能力，利用管理便利性组织”，“妥善处理满足组织编制和发展需要的关系”。 政府部门广泛存在的编制资源配置不正视科学不合理的问题，一味紧缩制约，不仅无助于政府部门尊重、正视编制，反而有可能促使“政策上有对策”的超编和改编。

另外，调查中我们经常遇到的诉讼人手不足，这在“管理服”等改革领域尤为突出。 上级部门下放行政审查权的时候，经常“不能下放”，也发生了基层部门“不能下放”的问题。 精英部队集中在上级部门，但实际需要抓住实力的基层部门缺乏足够的人员。 编制中的领导人数过多的问题也很引人注目，几个内置机构的编制是“领导人”，由于没有具体的工作人员，“光棒司令官”很难开展工作。

为深化改革而新设的几个机构编制不足，必须向其他部门借贷。 尽管如此，干部还是开玩笑说“女人成为男人，男人成为家畜”。 话虽不粗糙，但生动地说明了编制管理中存在的分配不均衡。 在横向不同的部门间合理分配编制的同时，管理垂直上下部门间的编制关系，尽量以编制为基础。

其次，要认识到编制管理部门掌权。 没有必要的监督，就容易发生腐败。 加强对编制管理部门的监督，使编制在阳光下运行至关重要。 目前机构改革时已公布编制情况，但日常运行中编制调整透明度不足，存在暗箱操作潜在风险。 编制管理部门虽然掌握着其他部门编制调整的生杀予夺权，但人事权和财政部门财政权一样重要，必须加强监督方式，进行创新。 机构编制的增减和调整有章节，有充分的科学论证，应当以适当的方式公开接受监督。

《条例》指出:“未经党中央委员会许可，任何部门不得以任何形式参与地方机构的设立”。 这有助于上级部门伸手过长，避免地方政府适当设置机构，调整编制变得困难。 一些高级部门因为有执行政策的“脚子”，往往以各种方式硬软兼施，要求地方政府设立窗口机关和编制人员。 原则上人应该自由行走，但现实中人总是自由行走，人的职务不整合很明显。

最后，大数据和人工智能等技术的快速发展和广泛应用也使编制管理向着更科学化、正确化、个性化的方向发展。 例如，大数据的人类资源管理可以使编制部门能够存储和开发党政机关人员的大量行为数据，基于此诊断编制不足状况，为动态优化提供决策依据。 例如，人工智能的引进将取代工作岗位，增强员工，使其有能力，推进政府职责履行模式的变革。 随着机器人引进一些政府监督、执法和服务环节，这些创建问题也值得将来解决。 这一切都意味着编制管理有很多创新启示，编制管理需要进一步深化改革。