投资的项目违法了_ 主投非经营性项目，3万亿政府投资“划界”

政府的投资规模已经跃至3兆元，撬开的社会资金规模更加庞大，但是几十年来，政府的投资领域“做不到”的奇怪情况现在已经结束。

5月5日，市场期待的《政府投资条例》(以下称《条例》)由国务院公布，填补了政府投资法的空白。 约4000字的《条例》阐述了政府投资是什么，投入哪里，明确了项目的马的决策标准和流程，明确了建设实施要点，后续监督管理和违法的相应责任。 《条例》自7月1日起施行。

《条例》维护了我国目前的政府投资管理体制，部门职责分工也几乎没有变化，但亮点还不少。 例如，政府投资以非营利性公共领域的项目为主，不得与民众争利，违法借债筹措政府投资资金，防止地方政府的债务风险等。

《条例》的立法意义是将政府投资行为纳入法律轨道，规范政府投资行为。 政府投资定位明确，政府投资对市场投资起着互补、引导作用，也反映了政府与市场的界限明显。 中国政法大学财税法研究中心主任的实施本文教授了第一财经。

政府投资体制，责任不变

投资是拉动经济增长的重要力量，政府是该力量的重要推动力之一。 在2018年约64兆元的全国固定资产投资中，国家发改委主任何立峰今年初在全国第二次会见时的说法显示，各级政府的投资总额不足5%，即不足3.2兆元。

司法部相关负责人5月5日就《条例》问题向记者提问时，制定《条例》坚持统一考虑。 相关制度设计立足于当前现实，保持政府投资管理的连续性、稳定性，为进一步深化政府投资体制改革和地方级政府投资管理创造空间。

《条例》保持我国现行政府投资管理体制，即2004年颁布的《国务院投资体制改革决策》，明确对政府投资项目采用审查管理，审查项目建议书、可行性研究报告和初步设计。 2016年发表的《中共中央国务院关于深化投资体制改革的意见》(以下简称《意见》)，进一步明确了政府投资项目的审查管理。 《条例》的许多内容继续上述文件的做法。 ”中信改革发展研究基金会资深研究员周凯波说。

2001年国务院已经开始起草《条例》，经过一些修改，至今才正式公布。 有专家认为，第一财经《条例》发布缓慢的主要原因是政府投资责任关系到多个部门委员会，部门责任调整不当，未能及早发布。

周凯波认为，《条例》没有改变目前部门的作用分担。 实践中，发改委履行政府投资的综合管理责任，负责安排中央财政建设资金和按国务院规定权限审查重大项目。 财政部主要从政府投资资金使用绩效、资金支付等角度履行相应的管理职责。 行业主管部门按照国务院规定的职责，审查行业领域相关政府投资项目。

建纬(北京)律师事务所所长谭敬慧认为，政府投资管理部门的职责分担基本明确，但并不完全合理。 现阶段不应在《条例》中对政府投资管理部门的职责分担制定具体规定并使其硬化，而应制定原则性、联系性的规定。

“这样各部门就按照现行规定履行政府投资管理职责，保证政府投资管理的连续性和稳定性，今后进一步充裕部门的职责分担。 因此，条例对部门职责分工作出了原则规定。 ’谭敬慧称。

根据《条例》，国务院投资主管部门根据本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。 国务院其他有关部门按照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

但改革系统的人也教授第一财经。 本次《条例》明确了投资主管部门，实际上是改革部门。 这突出了改革委员会对政府投资的主导作用。

细节的变化不少

许多专家发现《条例》有许多全新的变化。

条例表明，政府投资资金应投入市场无法有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目，以非营利性项目为主。

国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平分析了第一财经，《条例》表明政府投资以非盈利项目为中心，希望长期解决政府投资界限不明的问题，政府将盈利项目收益转让给市场，激发市场活力。

“政府投资领域与政府和社会资本合作( PPP )投资领域一致，政府投资和PPP投资有机结合，可以提高政府投资的利益，激发社会投资的活力。”大岳咨询会长金永祥分析说。

值得注意的是，“意见”在解释政府投资定位时提到“政府投资原则上不支持经营性项目”，但本次“条例”中没有这样的表现。

吴亚平认为，这主要是一些公共服务领域的准营业项目投资收益不足以吸引社会资本，政府需要以各种形式投资，将社会资金投入这些领域。

此外，政府投资概算约束力大幅度提高。

据吴亚平介绍，政府投资项目开始前需要进行投资概况，批准后一些项目的建设部门超标投资超过预算，例如大楼建设时的实际投资大多超过概况投资，但本次《条例》以概况为投资的重要依据，从源头控制政府项目的投资规模

《条例》表明，投资主管部门或其他有关部门核定的投资概况是控制政府投资项目总投资的依据。 初步设计中提交的投资概算超过批准的可行性研究报告中提交的投资概算的10%的，项目部门应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目部门重新提交可行性研究报告。

中山大学岭南学院经济系教授林江希望第一财经，上述条款限制政府投资项目总投资额，并根据投资主管部门和其他部门核定的投资概况，限制地方政府的投资冲动，形成有效的制约机制。

谭敬慧认为，《条例》将防范地方政府债务风险作为重要的指导思想，在有关条文中贯彻落实。

例如，政府及其有关部门明确表示不得违法借债来筹措政府投资所需的资金。 政府投资年度计划要明确建设资金及其来源。 政府投资项目明确确保资金可靠，施工单位不得靠资金建设。

实施本文告诉第一财经，现实中部分地方财政资金紧张，要求施工部门资助项目，形成地方政府的隐性债务，同时施工部门也有可能拖欠农民工工资。

《条例》最根本要解决的问题是政府应该做什么、应该做什么，解决这个问题是对政府的职能转变和国家管理现代化发挥巨大的推动作用”中财-彭元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经。

国家发改委有关负责人5月5日表示，下一步是全面整理各地各有关部门不符合《条例》的现行制度，加快建设《条例》补助制度，与有关方面合作建立政府投资范围定期评价调整机制。 继续推进投资融资体制改革，进一步完善政府投资体制，优化政府投资项目审核程序，提高审核效率。