国家管网公司成立时要关注的“关键问题”是什么？

长期以来，中国一直采用中国石油、中国石化和中国海洋石油总公司三大国有石油公司负责运营全国天然气管网的模式，并取得了显著成效。截至2018年，中国天然气管道总里程近10.8万公里，输送能力超过3600亿立方米。然而，这种企业经营国家级管网的方式毕竟是一种企业行为，而不是一种统一协调的国家经营管理行为。此外，随着管网里程和覆盖范围的增加，对管网的建设、运行和管理的要求也在不断提高。新问题层出不穷。原有的经营管理模式明显过时。迫切需要改革现有的管网建设和运行模式。成立国家油气管网公司只是一个更好的解决方案。

12月9日，国家油气管网集团有限公司(以下简称国家管网公司)正式成立，这是中国油气体制改革的关键一步，也是一项重要工作，也是“十三五”期间中国天然气行业的一件大事。

(文怡和钟燕)

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国家管网公司的成立对天然气上下游的影响

(一)对上游企业的影响

由于三大石油公司的业务结构不同，国家管网公司的成立将对它们产生不同的影响。以中石油为例。中石油持有国内天然气市场产业链的大部分核心资产，也受到最大影响。在不利影响方面，随着天然气管道市场化改革的实施，中石油对长输管道的垄断地位已经动摇，管道利润不可能补贴天然气销售损失。如何保障市场份额，同时减少损失，将损失转化为损失，是一个迫在眉睫的挑战。在国家管网公司成立之前，管道运输业务是中国油气产业链中的一个关键环节，是一项收入稳定可靠的业务。国家管网公司成立后，首先，中石油将失去管网运输的利润。其次，在全国管网公司成立之初，迫切需要大量投资来解决近年来投资不足导致的管道运输能力发展滞后的问题，从而可能减少股东收入的分配。最后，由于可能存在多个股东，收入分配计划完全由中石油决定的情况将不再重复。

作为对管网公司成立的回应，2018年11月，中石油和中石油签署了《天然气管道运输服务协议》(合同期限至2025年)。同时，两家公司与昆仑能源三方共同签署了《天然气管道开通协议》，锁定中石油的管道开通权，提前预留管网公司的管道容量。其目的是利用现有条件，尽快扩大和加强下游天然气销售市场，拓宽收入来源，适应管网改革的形势。

(二)对下游企业的影响

对于下游(城市燃气企业)，首先，一些城市燃气企业如果已经获得国内外上游气源，且国家管网公司现有管道运输能力过剩，可以直接申请使用国家管网进行运输；在不具备配套管道运输条件但符合国家管网公司规划和投资要求的情况下，城市燃气企业可以向国家管网公司申请新建长输管道。据估计，政府将严格限制包括三大石油公司在内的气源企业的投资和长输管道的建设，但将给城市燃气企业或其他投资者在国家管网公司的投资以一定的灵活性。

其次，如果城市燃气公司在国家管网公司成立后仍然完全依赖三大石油公司作为其主要的供应来源，虽然在保证库存供应方面不应该有太多的变量，但增量供应将面临越来越大的供应不确定性，因为三大石油公司将优先考虑其下游市场扩张的需要和客户的需要，三大石油公司将尽力保护下游销售(以弥补管网公司剥离造成的损失)。可以预见，三大石油公司和城市燃气公司之间的竞争将逐渐加剧。

最后，在推进中上游改革后，下游配送环节的改革将逐步提上议事日程。根据《关于深化油气体制改革的若干意见》的要求和放开竞争环节的改革思路，天然气配送环节的公平竞争将主要体现在天然气销售上。由于其自然垄断性，分销网络将继续实行区域独家特许经营，按照“许可成本加合理收益”的模式进行政府监管，公平地向其他企业开放分销服务。天然气销售逐步引入市场竞争机制，让用户有权选择自己的天然气供应服务提供商。

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国家管网公司成立后应关注的关键问题

(一)现有购销合同与新合同的关系

国家管网公司成立后，将有两种合同模式。一种是用户分别与上游供气企业和国家管网公司签订购买气源合同和管道运输合同的方式。当然，运输合同数量包括购买的气源数量和用户自己的气源数量。该模式适用于具有一定气源基础和价格谈判能力的城市燃气企业和大型用户。第二，用户和上游供气仍然签订“供应和运输”合同(即邮资模式)。用户和上游供应企业签订包括资源采购和运输在内的合同。结算价格包括燃气价格和运输费，但上游供应企业和全国管网公司结算。该模型适用于与上游供气企业有长期合作关系的城市燃气企业，以及规模较小、协调运输能力较弱的城市燃气企业。

(二)天然气担保和供应责任司

首先，上游供气企业作为资源的主要供应商，仍将承担主要供应责任(季节性调峰和月度调峰)。

其次，与上游供气主体的责任相比，国家管网公司应承担管道平稳运行的责任。建议将与管网运行相关的部分储气库移交给国家管网公司，储气库和接气站的剩余资产仍属于上游供应企业。分配给国家管网公司的储气库应按“许可成本加合理收入”核定，储气设施的使用率应计入管道运输费。当然，国家管网公司也可以根据需要建设储气设施，新建储气设施的成本也应接受国家监管，并与管道运输成本分开核算。制定专用储气服务费，用户可根据需要向国家管网公司购买储气服务。

最后，考虑到短期内无法将所有资产从中石油、中石化、中海油转移到全国管网公司，建议中石油、中石化、中海油和全国管网公司共同承担管网应急保护责任，资产转移完成后，全国管网公司承担相应责任。

(三)容量预留和管道容量分配

国家管网公司成立后，上游企业将不可避免地将签约的管道产能转让给国家管网公司，这对城市燃气企业和新进入市场的企业来说显然是不公平的。目前的情况是，中石油、中石化和中海油很有可能填满管道容量。即使其他企业找到了气源，他们也无法将气体输送到最需要的区域，因为他们无法申请管道容量。应该说，管网的公平开放是针对所有市场参与者的，上游企业的原始气量也应该重新参与管道容量的分配，而不仅仅是针对剩余部分。

在产能预留方面，根据美国、英国等国家的经验，在天然气市场改革进入管网改革的第三方接入阶段期间，要求原有的上游企业将部分管网产能转移给下游企业和新的市场进入者。英国的方法是要求上游企业将20%的股份转让给其他企业，而欧盟的方法是保留30%的管理能力。因此，建议所有市场参与者重新分配管理能力。国家可以维持主要运营商的现有产能，并将剩余的10% ~ 20%分配给其他非中石油、中石化和中海油的市场参与者。今后，将逐步降低上游企业所占管道容量的比例，并进一步释放容量空以最终只保留一部分民生容量。

关于管道容量的分布。考虑到上游企业保护和供应天然气的责任更大，建议经监管部门批准，中石油、中石化、中海油保护和供应的天然气数量可免于向第三方开放。过剩产能将由市场通过交易平台进行分配，过渡期结束后，所有产能将由市场进行分配。传统上，管理能力的分配原则主要是基于“价格第一，先到先得”的原则。就出价最高者的定价机制而言，如果同时拍卖气源和容量，价格如何下降是托运人面临的主要挑战。

同时，最高价格的定价机制会导致国家管网公司获得超额收益，这些收益应该通过费率调整返还给用户，但政府是否具有这种监管能力仍不得而知。就价格优先和先到先得的定价机制而言，这似乎更公平，因为市场本身对恶意高价竞标者有惩罚机制。

(4)管道运输费应从单一费率制改为两部分制

目前国内天然气管道采用单一费率体系，即根据不同的运输距离制定不同等级的费率标准，管道运输企业应收取的固定和可变管道运输费通过用户实际使用的管道运输量收回。这种计算方法不太符合管道运输行业的特点，会造成用户负担不合理、管道运输能力利用不足等问题。国家管道网络公司即将成立。考虑到天然气管道运输过程中对容量和实际运输量的不同需求，单一的管道运输费方式已经不能满足国家管网公司的运营需求和未来天然气市场的发展需求。为了保证管道设施的基本收益不受市场波动的影响，建立兼顾气源竞争公平性、提高管道运输效率和合理控制运价水平的“两部制”价格机制是现实的选择。

“两部制”更适合天然气市场的需求，体现了用户与管道运输企业权利义务平等，用户之间管道运输费用负担公平，有利于充分利用管道运输能力。另一方面，充分利用管道运输能力有利于增加管道运输系统的负荷，降低单位燃气运输成本，进一步降低管道运输价格水平。同时，充分利用管道输送能力也是国家管网公司获得合理投资回报的基础。

(五)网络基础设施运营的信息披露应更加透明

信息披露的目的是解决国家管网公司与用户之间的信息不对称，从而方便用户制定天然气购销计划，申请基础设施服务，也方便监管机构监督天然气基础设施的使用。目前，《油气管道设施公平公开监管办法(试行)》规定，剩余服务能力为保密信息，只能向国家能源局及其派出机构提交，并向申请的上下游用户披露，知道该信息的上下游用户应承担保密责任。事实上，对剩余的服务能力保密既不可行也不合理。

国家管网公司成立后，首先，企业的天然气管网等基础设施接入标准、传输价格、申请接入条件、受理流程等信息相对稳定，因此没有必要每季度发布一次，但应随时在相关信息平台上发布，有变化时需要再次发布。其次，天然气管网设施的运营包括运营企业名称、最大输送能力、接收和配送点等信息。，相对稳定，不需要保密，应由运营商在信息平台上发布，无需申请。最后，剩余的服务能力是在滚动基础上变化的信息，承运人应该每天发布它，而不需要用户申请访问和保密，以便用户可以安排气源和基础设施服务的采购计划。

国家管网公司的成立是中国油气体制改革的里程碑事件，是油气改革的创新举措，必将对中国天然气工业的发展产生深远影响。作为天然气行业的从业者，要不断借鉴国内外先进经验，完善国家管网公司的运行机制，推动我国天然气体制和机制的改革，不断深化天然气行业市场化改革，确保天然气行业高质量发展。

(作者是石油和天然气行业的资深从业者)

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