城市规划的教育规划师_【国土空间规划】英国空间规划体系改革及其对乡村发展与规划的影响 | 上海城市规划

城市规划的教育规划师

| 1947年的《城乡规划法》确立了英国的城乡规划体系，但随着空间规划体系的变化，英国的农村规划工作也在发生变化。本文简要回顾了英国乡村规划的发展历程，重点介绍了21世纪以来空间规划的变化。《2004年规划和强制购买法》明确界定了从英国规划到空间规划范式的转变，但《2011年地方主义法》改变了英国的空间规划体系，影响了农村规划研究发现，英国当前的空间规划改革对自1947年《城乡规划法》以来建立的英国规划体系和规划方法产生了影响。然而，规划改革加强了地方自治和灵活性，调动了农村地区地方政府的积极性。通过三个案例的介绍，阐述了农村规划编制中地方性、协商性和实施性的特点。空间规划的变化给英国村庄带来了一系列新的问题和挑战。通过对这些问题和挑战的分析，希望能从英国的经验和教训中得到一些启示，为我国国土空间规划和农村规划工作的建设提供借鉴。< br>

英格兰农村规划和政策概述英格兰

城市规划始于19世纪晚期，源于《公共卫生法》1932年，英国政府颁布了第一部城乡规划法1940年，巴洛委员会提出了“工业人口再分配”计划，1942年，斯科特委员会提出了“农村土地利用”计划这两项计划支持了战后英国农村地区的立法、政策制定和规划管理框架，并影响了战后20年中与农村地区有关的各种政策。2 |英国21世纪以来的空间规划和农村规划政策

2.1 2004年国家规划体系建设和农村规划政策

二战后，英国的城乡规划成为“战后重建中的国家干预”的手段更重要的是土地发展权的国有化，这使英国成为一个通过规划和控制实现政府意志的典型国家。2001年，中央政府交通、地方政府和地区事务部发布了“根本性改革”绿皮书2004年，英国颁布了《规划和强制购买法》，首次明确了空间规划体系的建立。英国的空间规划体系分为两个层面，一是区域层面的“区域空间战略”；第二个是“地方发展框架”另一方面，中央政府通过制定具有不同方向和内容的"规划政策公告"，指导地方规划当局编制计划和审查发展项目的规划申请。

2.2 2011年空间规划系统和农村规划改革

英国政府对规划系统和政策框架进行了新的改革，颁布了《2011年地方主义法》，并用简单的“国家规划政策框架”取代了一系列复杂的“规划政策公告”根据《2011年地方主义法》进行的空间规划制度改革，首先是对地方当局的权力范围、税收措施、规划政策和住房政策做出新的规定，具体目标是将更多的规划权力下放给地方行政部门和社区。《2011年地方主义法案》对2004年在英国建立的空间规划系统的规划方法、规划决策、管理和其他安排进行了程序性修改，废除了“区域空间战略”，代之以“地方企业区”为了突出地方一级的自治，将“地方发展框架”改为“地方发展规划”和“邻里规划”3

空间规划系统下的农村规划编制方法和案例

英国规划系统是一个指导性规划系统。地方规划当局有很大的酌处权。但是，在规划的编制和实施过程中，应考虑规划法、环境法和其他相关法律，以及中央政府的政策和上级规划。随着2011年空间规划体系的改革，英国的地方村庄规划目前由各个地方行政区组织和编制。虽然每个农村地区在编制规划时都有相同的程序，但其具体的方法和目标是不同的，这反映了空间规划的统一性和多样性。本文通过三个案例，简要介绍了英国乡村规划在方法和目标上的差异。

3.1林奇菲尔德2010农村规划计划-公众参与

林奇菲尔德地方政府区位于伯明翰以北16英里处，于2010年启动了“林奇菲尔德2010农村规划”的编制工作通过这项工作，为管辖范围内的6个村庄制定了村庄规划。“林奇菲尔德2010村庄规划”的主要特点是公众参与在规划过程中，为当地居民设计了四个参与式的表达意见的过程，充分体现了当地居民参与规划的民主过程。

3.2西约克郡农村发展战略(2016-2020)-夯实行动计划

“西约克郡农村发展战略(2016-2020)”的特点是实施农村规划该计划明确规定了政府的目标和具体任务，以及可用于农村经济发展的资金和预算。“约克郡西部乡村发展战略(2016-2020)”不仅是一个简单的计划制定，而且还决定了战略实施的行政和政策机构计划为每个主题设计角色在此基础上，为该地区制定了从战略到行动计划的一系列计划。在制定具体的行动计划时，应充分考虑到计划的动态性和协商性，使农村发展战略易于被地方政府接受，并成为可操作的农村发展行动指南。

3.3卡莱尔地区农村总体规划-地方特色保护

卡莱尔区议会通过英国的“家庭和社区管理”农村总体规划基金申请规划项目基金。2013年，它完成了覆盖其管辖范围内22个中心村镇的总体规划的编制工作。其中，拥有303人口的卡索·卡罗克村特别重视旅游特色的建设，因为它紧邻“优秀的自然景观区”卡斯尔·卡罗克村的总体规划将促进旅游业作为该村发展的核心产业。规划方案特别关注旅游设施的水平。规划对村镇的街景和历史建筑进行了重点保护控制，实现了整体景观保护的目标。4

当前农村发展面临的新挑战

4.1呼吁农村地区“零增长”引发新的生活和工作方式

目前，英格兰农村有四种不同的经济发展政策取向，即追求农村生产力、追求农村福祉、追求内生发展和追求收入支持尽管这四种导向型政策存在兼容性问题，但它们都强调要加快“增长”。这是因为英国环境、食品和农村事务部自成立以来一直倡导提高农村地区的生产率，并通过改善最薄弱地区的农村绩效来减少GVA的地区差异(总增加值)。然而，有证据表明，许多在农村地区工作的人故意选择避开GVA目标，追求更多的社会目标。追求“零增长”本质上反映了一种新的生产和生活方式，这种方式在农村越来越普遍。这种方法强调社会意义，但从经济可持续发展的维度来看，可能会对农村经济增长带来一定的影响。

4.2改革后的空间规划体系挑战政策公平

社会公平是农村可持续发展的目标之一，但一些学者认为，对英国空间规划产生重大影响的2011年《地方主义法》带来了更多的城乡不公平。英国政府对农村发展政策的长期偏好可能会受到损害。对此，一些学者指出，农村发展不仅依赖权力下放，还需要通过适合当地条件的国家和区域空间规划和经济发展政策，更公平地分配资源，创造就业机会。

4.3城乡结合部

城乡结合部的发展目标冲突风险应为规划政策的优先领域，因为该领域在选择路径方面面临更大压力，应遵循优先规划政策。简单的城市政策和农村政策都不足以解决城乡结合部面临的问题。然而，英国中央政府尚未对边缘地区形成一致的政策，鼓励地方政府在中央政策出台前形成一套地方干预方法，以平衡城乡之间的“边缘议程”。然而，地方政府的“边缘议程”与中央政府的政策有冲突的风险，这可能成为中央政府和地方政府在规划未来政策时的冲突，并有诉诸法院的风险。

4.4农村地区创新型城市化的弊端

随着英国农村地区进入“后生产力”阶段，经济基础发生了变化除了农业生产，消费、旅游和娱乐已经成为重要的经济支柱。农村文化创意产业在推动农村经济发展中发挥了重要作用。特定的农村地区成功地利用文化和创意产业政策来重塑经济，改变其地位和形象。然而，一些学者长期以来批评英国文化创意产业政策具有高度的“城市美学”特征，忽视了乡村特色农村文化创意产业面临的最大隐患，就是在农村环境中简单照搬城市创意产业政策这种情况不利于农村特色创意产业和文化的发展，不利于农村创意产品的形成。5

结论

自1932年颁布第一部《城乡规划法》以来，英国的城乡发展一直是一项综合规划控制。然而，在农村地区，除了与农业生产直接相关的土地使用和功能的变化“须事先获得规划批准”之外，不再需要规划批准，土地使用和功能的任何其他变化都需要规划许可。这一规划系统是第二次世界大战后联合王国通过《1947年城乡规划法》建立的规划系统的重要特征之一，即界定“发展”。将土地和产品所有权与发展权分开，将发展权国有化，并通过将批准发展项目规划许可作为政府干预措施来限制城乡发展。2004年的规划制度改革引入了空间规划模式，将规划许可制度和发展项目的发展政策与其他可能对不同部门的空间产生不同影响的政策相结合，将对土地使用的单一规划控制转变为全面的空间规划制度。空间规划改革使农村地区能够在各种可持续发展政策的整合下获得相对全面的规划指导。然而，“2011年地方主义法案”的颁布对英国的规划体系和由“1947年城乡规划法案”建立的规划产生了影响。规划改革加强了地方自治和灵活性。改革调动了农村地区地方政府的积极性，使农村地区的地方规划更加符合当地特点，能够根据自身发展需要制定规划政策。我们的研究表明，英国的空间规划体系能够有效地引导村庄的多元化发展。农村规划的编制体现了地方性、协商性和实施性。然而，需要看到的是，2011年《地方主义法》的颁布给农村地区的发展带来了新的挑战。由于规划权的下放，地方政府和社区在规划和发展方面比以前有了更大的自主权。尽管农村地区对“零增长”的需求是生产和生活的新发展，但也给农村的发展带来了一些困惑。事实上，英国的农村地区有进一步衰退的危险。权力下放是为了调动当地人民的积极性。然而，由于资源和知识的不平衡，它构成了不平衡发展的威胁。中央政府政策制定的滞后和地方政府自由裁量权的进一步完善，导致了一些特定地区政策制定中可能出现的矛盾。在城市和乡村，特别是农村地区，在保护历史建筑和特色建筑以及地方文化和景观方面取得了巨大成就。

详见山东城乡规划设计研究院贾宁《上海城市规划》2019年第4期《英国空间规划体系改革及其对农村发展和规划的影响》；李煜，中英生态城市与可持续发展研究中心；重庆交通大学建筑与城市规划学院，陈淳