深度：民办学校分类管理十大未决问题探析
非营利性民办学校分类管理是党中央、国务院确定的重大改革方向，也是深化教育综合改革的重要探索。2016年11月，全国人大常委会修订了《中华人民共和国民办教育促进法》，为民办学校分类管理奠定了法律基础。随后，国务院及有关部门制定并发布了一系列配套文件，地方政府也集中发布了实施意见。
可以说，民办学校分类管理的顶层设计已经基本形成，“强供给”已经成为新时期民办教育改革发展政策的重要特征。与此同时，我们也应该看到，目前的政策供给仍然是广泛的，新旧制度和操作细节之间存在许多政策盲点。
无论是在国家还是地方层面，大部分都是纲领性和原则性的政策，缺乏对具体实际难题的回应，影响了分类管理改革的推进。有鉴于此，我们对来自30个省、自治区、直辖市教育行政部门的89名参与者进行了问卷调查和访谈，其中包括民办教育的负责人、民办学校的组织者和校长，总结了当前民办学校分类管理中急需政策应对的十大问题。这些问题可大致分为分类登记、转型政策和学校治理。
新政下分类登记的三大现实困惑
分类登记是分类管理的主要环节。人们普遍认为，法人性质不明是制约民办教育发展的根本问题。分类管理就是要从根本上解决这一问题，明确区分“非营利”和“营利性”两类法人，对不同的民办学校进行重新注册，使它们在土地、税收、收费和投融资等方面享受差别化政策。
虽然《民办学校分类注册实施细则》已经在国家一级颁布，各地也出台了各种实施措施，但现实中仍有一些重要的操作问题需要紧急政策应对:
1。现有私立学校重新注册的过渡期有多长？
修订后的《私立教育促进法》将规定过渡期的权力移交给省政府。从已发布的地方实施意见来看，辽宁、甘肃、天津、青海等地已做了相应安排，但没有明确规定过渡期:
湖北原则上要求在2020年9月1日前完成分类登记；
安徽和河南要求民办高校在2022年底前完成分类注册，其他学校民办学校分类注册的过渡期由省辖市县决定。
该国其他地区将设定2021年至2023年间全面重新注册的最后期限。
换句话说，现有学校的过渡期长达五年。
然而，不同的群体对过渡期的长度持有不同的看法。图中的表格统计了所有各方意见的调查数据:
可以看出，校长和组织者有不同的意见:校长们普遍认为过渡期不能太短或太长。过渡期太短，无法完成内部资产核算、章程修改等相关工作。时间长得像一把悬剑，影响了组织者继续投资的意愿。
私立学校的组织者既希望在可预见的将来完成学校注册改革，又对短期内重新注册制度的真正建立缺乏信心。
然而，省政府发布的现行过渡计划更多地反映了教育行政部门和校长的意图。
二。私立学校如何在营利性和非营利性之间转换身份
在我国，由于非营利性民办学校将享受优惠政策，非营利性民办学校向营利性学校的转化涉及优惠政策的清算和实现。私立学校是否被允许改变注册将影响目前对私立学校的选择。
云南省规定，民办学校一旦完成非营利性或营利性注册，无特殊情况，不得在一个学年内变更注册。
湖北省和海南省规定，注册为非营利性民办学校的，不得转为营利性民办学校。
这基本上反映了当前的主流观点，但从更多省级政府对其实施的意见来看，各地区对这一问题还没有明确的规定，实践界仍存在疑问。
调查显示，教育行政部门和学校管理人员的态度比较接近。组织者更倾向于自由变更，认为“允许自由变更是一种选择，既要尊重组织者出资的真正目的，又要避免利用非营利公司的规则获取利润”。
三。哪些非营利性私立学校可以注册为公共机构
根据《民办学校分类注册实施细则》和地方法规，非营利性民办学校可以注册为民办非企业单位或事业单位。
调查发现，多达75.9%的教育行政部门负责人认为，将非营利性私立学校注册为私立机构法人是最合理的。
事实上，在今次修订《民办教育促进法》之前，很多地方都有支持私立学校成为私立学校的先例。例如，湖南省早在2008年就将私立学校定义为私立机构，以便它们能够享受机构的法人待遇。浙江省温州市于2011年启动分类管理试点工作，规定全日制非营利性民办学校应注册为民办机构法人。然而，就该国而言，在将私立学校注册为私立机构方面存在许多法律和监管障碍。绝大多数民办学校在民政局注册为“民办非企业法人”。这导致私立学校的法律地位长期不明确，无法真正满足“公益事业”的基本属性，并间接导致缺乏政府支持。
实践界长期以来一直呼吁通过非营利性和营利性民办学校的分类管理，重新界定企业法人的范围，加强同类社会组织的统一登记管理。
各省的实施意见均抄自国家《事业单位登记机关按照《事业单位登记管理暂行条例》及其他有关事业单位登记管理的规定进行事业单位法人登记》的规定，没有可以实施的细则。非营利私立学校仍然很难获得对其法人地位的法律承认，因此需要与公立学校一样的政策待遇。
四空白色的转型政策
“从理论上讲，用‘分类管理’的理念来引导和改革中国民办教育的发展趋势，不仅可以避免以前难以解决的‘合理回报’问题，而且有助于将中国民办教育转变为纯粹的公益事业，允许财政资金适当流向民办学校，从而有助于进一步消除对民办教育的歧视。”(引自“为什么民办教育政策推进缓慢？”——基于组织行为决策的视角)
因此，实施分类管理无疑是大势所趋。
然而，在转型过程中，政策必须处理改革目标与现有利益之间的冲突。如果组织者的利益诉求符合“合法”的价值原则，是普遍的、合理的、公正的，成为群体大多数成员的集体诉求，符合社会规范，不侵犯其他权利主体的利益，就可以成为应有的权利，应该得到承认和保护。
调查显示，在一些与平衡改革目标和私立学校及其赞助者的现有利益以确保改革顺利进行有关的重要问题上，仍然存在一些政策差距。
一、私立学校资产核实费和税款的征收和支付去向
现有学校重新注册为营利性学校必须经过清产核资过程；
将现有学校重新注册为非营利学校还必须进行资产和资本核实，以此作为界定产权和组织者在学校未来终止时获得补偿或奖励的必要基础。
但是，现行政策没有明确界定清产核资的组织机构和相关费用的责任方，使得清产核资的实施面临更大困难。
被调查私立学校的校长、组织者和教育行政部门倾向于认为学校资产的清算是由政府和私立学校组织者共同指定的第三方组织的，但对于资产核实所产生的费用应由谁承担存在明显的争议。
组织者不希望政府进入学校检查账目。他们认为政府不应该组织清产核资，但他们倾向于认为政府应该承担清产核资的费用。
因此，尽管各方都理想化地认为资产和验资应该共同组织和实施，但矛盾的立场使“最安全的方案最难实施”。
此外，私立学校需要在资产清算后缴纳相关税费，才能重新注册和继续办学。资产转移可能涉及高额税费。接受调查的组织者一致认为，如果他们选择注册为非营利性私立学校，他们不应该收取所有税费。
大多数校长、组织者和教育行政部门负责人认为，非营利性私立学校应免交转让税和转让费，而营利性学校可能倾向于给予部分减免。
二。
已经发布的政策都包括对组织者的奖励或补偿。特别是对重新注册为非营利性民办学校的组织者，“应综合考虑出资、合理回报、办学效益等因素，并给予相应的补偿或奖励”。
这里涉及两个问题:
一是选择注册为非营利性私立学校。主办方的前期投资是否包括在办学成本中，是否会有利息回报？虽然各方基本上都认为前期投资应该包括在办学成本中，但如何补偿需要详细的政策法规。采访中遇到两种倾向性意见:即“以前的投资按固定资产登记”或“以前的投资作为原始资本，一次性清算后，按银行同期存款利率计算利息，逐年偿还”；
第二，当非营利性私立学校停止办学时，学校的增值资产中有多大比例可以用来奖励或补偿组织者？调查显示不同的群体有不同的观点。
三。受《中华人民共和国担保法》关于“学校、幼儿园、医院等公益机构和社会团体不得作为担保人”的规定限制，民办学校不得通过自身担保向银行或其他金融机构借款。
但是在实践中，由于民办学校自有资金有限，正常融资渠道不畅，财政拨款不足，有许多民办学校组织者充当民办学校资金借贷活动的担保人，甚至以自己的名义获得高利贷贷款，投资于学校的发展，使得组织者的个人债务和学校债务交织在一起。
采访发现，组织者以自己的名义借钱为学校建设筹集资金，其中一些包括他们的投资份额(组织者根据相应的份额逐年提取合理的回报)，而另一些则没有。如果这些现有的私立学校注册为非盈利学校，那么，无论是组织者本身的债务，还是学校的债务，原组织者应该如何偿还他们以自己的名义向学校借贷和投资的债务？
在调查中，私立学校的校长、组织者和教育行政部门都倾向于认为原来的组织者为学校建设筹集了资金，但也包括了他们的投资份额。学校将按金额逐年归还学校贷款，原组织者将偿还个人贷款债务。对于这个问题，已经颁布的政策还没有明确规定。
四。政府如何为非营利私立学校提供补贴如果分类管理改革导致未来社会资本进入民办教育的规模和速度下降，或者未来所有社会资本都流入营利性民办学校，那么民办学校分类管理的初衷就无法实现
修订后的《民办教育促进法》第四十六条明确规定:“县级以上人民政府也可以对非营利性民办学校采取政府补贴、资金奖励、捐赠奖励等配套措施。”各省也提出了实施意见。他们希望建立和完善政府对民办教育的补贴制度，明确补贴项目、标准和用途。
长期以来，政府用于购买私立学校学位的普通学生资助有利于缩小公立和私立教育经费的差距。这是一种具有里程碑意义的政府补贴形式。调查发现，组织者认为，政府应该向非营利性私立学校提供财政补贴，补贴不应少于公立学校平均学生分配额的40%，最好是100%补贴。这一比例需要由地方政策加以澄清。
关于学校治理的三个问题
民办教育的健康发展和民办学校的成长不仅需要全面有力的扶持政策，还需要良好有序的学校治理结构。尽管当前的民办教育新政提出了民办学校的纲领性改革措施，如建立监督机制、组织者按照学校规章参与学校管理、加强和改进学校党的建设等，但仍未解决一些具体问题，制约民办学校走向善治。
1。私立学校应该披露哪些信息/s2/]建立和完善信息公开制度是加强社会监督的有效途径。修订后的《民办教育促进法》第四十一条规定:“教育行政部门和有关部门应当依法对民办学校进行监督，建立民办学校信息公开和信贷档案制度，促进办学质量的提高；组织或者委托社会中介组织对办学水平和教育质量进行评估，并将评估结果向社会公布。”《民办营利性学校监督管理实施细则》明确规定，营利性学校应当通过国家企业信用信息公示系统公示年度报告、行政许可、行政处罚等信用信息。
在基础教育领域，《教育部关于促进中小学信息公开的意见》规定，学校基本情况、规章制度、招生、收费、教学科研、师资建设、经费收支、安全管理、物资采购等信息。应自愿披露。然而，根据新的法律和新的政策，私立学校，特别是非营利性私立学校，仍然缺乏关于应该披露哪些具体信息的明确规定。
我们在调查中发现，私立学校的校长、组织者和教育行政部门对公立学校领导班子的组成没有意见分歧。然而，在是否披露董事会的组成、组织者的信息以及涉及教师和学生的重大风险决策方面，意见存在明显分歧。一般来说，负责人和组织者对信息披露的内容较为保守，尤其是在披露董事会的组成和组织者的信息方面。但是，教育行政部门的负责人希望尽可能全面地披露信息。
二。私立学校的监督机构如何产生“监督系统的目的是通过逆向控制和行为约束来加强组织的自我控制和相互制衡的能力，并引导和规范组织的行为向目标机制的方向高效运行。对于私立学校中任何权力的分配和使用，也应建立相应的监督机制。”因此，修订后的《私立教育促进法》第20条要求“私立学校应设立学校理事会、董事会或其他形式的决策机构，并建立相应的监督机制。”
但是，有关法律法规还没有明确监督机构将如何形成，监督机制将如何形成。调查发现，绝大多数组织者认为学校党组织应该设立监督机构，而大多数校长和教育行政部门负责人认为政府应该设立监督机构。这些团体的意见截然不同。
3。如何定位组织者在学校治理中的角色
修订后的《民办教育促进法》第20条规定:“民办学校的组织者应当按照学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。”《民办教育促进法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)规定，组织者应当依法制定学校章程，并负责遴选民办学校第一届董事会、董事会或其他形式决策机构的成员。组织者应当按照学校章程规定的权限和程序，参加或者委派代表参加学校董事会、董事会或者其他形式的决策机构参加学校的办学和管理活动。
调查发现，组织者在学校治理中的作用和权力范围仍需澄清。其中，最突出的问题是组织者及其代表在董事会中的比例。除了有一定比例的校长、组织者和教育行政部门负责人都认为统一要求不合适外，大多数组织者认为比例应该在41%到50%之间，参与学校治理的需求很大。
以完善的政策回应实践上述调查证实了当初提出的观点，即目前民办学校的分类管理政策处于“强供给”阶段，但这些政策仍不可避免地“一刀切”。对实践中的一些关键问题反应不足。这一结果有三个主要原因。
一个是宏观体制支持不足。
分类管理改革不仅仅是教育领域的内部调整，它能否成功还与更宏大的制度改革有关，如公共机构的转型和发展以及非营利组织的培养。如果更宏观的制度环境不能提供足够的支持，分类管理的局部改革将不可避免地陷入一场孤军奋战。
其次，虽然改革注重前瞻性，旨在为未来勾画蓝图，但对我国私立教育的发展历史及其独特性关注不够。
如果我们没有考虑和平衡各种“既得利益”的有效战略，那么改革必然会面临许多障碍。
第三，虽然分类管理的总方向已经确定，但各方在一些具体问题上仍然缺乏明确的共识，从而导致在一些具体实际问题上的混乱。
总之，在后续改革中，有必要将政策供给从“粗放型”转变为“精细型”，并逐一应对这些问题。针对调查中发现的十大问题，现提出以下初步意见和建议。
一.详细分类登记条例
首先，整体而言，将现有私立学校的重新注册过渡期定为约五年是合理的。与此同时，政策还应考虑到不同学校面临的具体情况。为此，建议过渡期一般定为5年，特殊情况可经学校组织者和校长申请并经政府主管部门审批后适当延长。
第二，营利性民办学校转变为非营利性民办学校在实践中是可行的，属于组织者的捐赠行为，应因其公益性而受到鼓励。与此同时，所谓的非营利性私立学校是捐款的学校。“私立学校的投资者完成投资行为后，他们将永久失去投资财产的所有权，无法以任何方式收回投资”。学校建立后，它将不再属于组织者，而是属于社会。由于组织者无法收回已经捐款的学校，无论从逻辑上还是实践上，这些学校都不可能转变为营利性私立学校。
第三，事业单位和民办非企业单位之间的制度分割是由于计划经济时代单位制对所有制的限制。这种双轨制度已不再适应当前公私一体化的趋势。两者应共同位于第三部门，这为公立学校和非营利性私立学校的法人制度的统一奠定了基础。从短期实现的角度来看，我们可以先开始修改相关法律政策对事业单位主体和资金来源的限制，将非营利性民办学校和公办学校定位为事业单位，享受同等待遇。
二。填写过渡政策空白色
目前，无论现有的私立学校是重新注册为营利性还是非营利性，都必须进行清产核资。对于重新注册为营利性民办学校的，其资产和验资费用应由组织者承担。如果学校被重新注册为非营利性私立学校，主办方不应承担费用，因为这是一项捐赠。
同时，考虑到政府有义务鼓励捐款办学，资产和验资费用可以由政府和学校共同承担。关于资产转移所涉及的税费，我们应从不同类型学校的公益性出发，采纳被调查者的建议，即免除非营利性民办学校的转让费，适当降低营利性民办学校的转让费。
二是及时制定对非营利性民办学校组织者的激励或补偿措施，将组织者的前期投资纳入办学成本，最大限度地平衡改革目标和组织者现有利益。由于大多数私立学校会在主客观条件的制约下选择成为非营利性私立学校，国家政策需要合理保护组织者的合法权益，防止他们感到被剥夺。
第三，关于现有民办学校转让前后债权债务的衔接，各界实际上已经达成共识，即现有民办学校注册为非营利性学校，原组织者为学校的建设筹集资金，但其中包含了他们的投资份额，学校将按金额逐年归还学校贷款，原组织者将利用这些资金偿还个人债务。相关部门需要及时发布规范性文件，将共识转化为制度。
第四，非营利性私立学校和公立学校都是公益事业，都应该具有同等的法律地位，政府有责任为它们的平均生活费用提供补贴。由于不同地区的经济发展水平不同，目前不宜规定统一的国家标准。但是，有必要在公立学校补贴标准的基础上，制定一个全国统一的私立学校补贴标准下限。私立学校的具体补贴金额应由所有地区根据参考线以上的实际情况确定。
三。改善学校治理系统
首先，私立学校的信息披露范围需要根据营利和非营利分类分别界定。
从理想的意义上说，非营利私立学校和公立学校的法律地位没有本质区别，除了东道国和资金来源之间的区别。他们都应该被纳入提供公共教育产品的公共机构。
因此，此类学校的信息披露应遵循与公立学校相同的标准，也需要受到公法的规范。营利性民办学校本质上是公司，其信息披露应符合公司信息披露制度的相关要求。
第二，私立学校监督机构的组成目前在应该由学校党组织还是由政府建立方面存在分歧。事实上，两者并不对立。
按照协调党政关系的逻辑，党的纪律检查机构应当按照党章的规定设立，学校监事会等行政监督机构应当按照党章的规定设立。同时，根据学校自治原则，政府监督应限于外部监督，不应直接在学校内部设立或设置。
第三，关于组织者在董事会中的比例，应尊重学校的自主权，政府不应作出太具体的规定。
然而，对于非营利性私立学校，为了避免滑向家庭治理，保护教师、学生、社会名人和其他各界人士的治理权利，主管部门有必要为此类学校的治理结构制定框架规定。
这篇文章摘自《中国教育学杂志》。本文是作者的独立观点，并不代表芥菜堆的位置。请联系原作者重印。