任远 | “神兽归笼”，中国需要怎样的托幼政策【“中国人口发展”专栏之十四】

“神兽归笼”，中国需要怎样的托幼政策

任远 | 复旦大学教授

在社会政策的整体体系中，家庭政策得到日益增长的重视。家庭政策包含不同的内容，也有不同的类型，是一个多样和丰富的工具包。其中，托育托幼政策构成了家庭政策的组成部分。在欧洲国家，特别是在瑞典、丹麦和挪威等北欧国家，对学龄前儿童的公共托育开展了丰富的实践。美国也推行了针对儿童托育的“儿童照料的税收抵免”。作为一个低生育率的国家，日本在本世纪以来实施了大量鼓励生育的社会政策，其中包括建设加强婴幼儿保育和教育的多样化社会设施。台湾地区的学龄前儿童托幼和托育，主要依据《幼稚教育法》对4-6岁幼儿提供幼稚教育，以及依据《儿童和少年福利法》，通过托儿所招收一个月到未满六岁的婴幼儿和儿童，在本世纪以后，我国台湾逐步推动幼稚教育与托育服务的相互整合，等等。这些国家关于托育托幼服务的相关政策和实践，对我国的托育托幼发展提供了良好的借鉴。

在我国当前较为显著的低生育率背景下，由于少子女化增强了人们对于提升幼儿抚育和成长的需求，以及幼儿抚育客观具有较高的经济成本投入和时间投入，转而成为限制家庭夫妇生育意愿的突出因素，因此对于托育托幼的政策需求正日益增长。

虽然不少研究提出托育托幼对于生育率是具有显著影响，但却不应将托育托幼政策局限在生育政策，而且并非应将托育托幼主要是作为为了提高生育率而加以制定实施的社会政策。客观地看，多数欧洲国家较为丰富的托育托幼政策，其出发点并非完全是为了促进生育，而在相当大程度上是为了减少女性的家庭压力，其目的是为了促进女性的就业和劳动力市场参与，并因此提高女性的独立性。战后福利体系逐步改变了传统上“男性挣钱-女性照料家庭”的家庭模式，女性的社会权利、政治权利运动不断发展。因此儿童托育服务的社会化，是与推动女性发展和社会性别主流化的政策是相联系的。2002年欧盟委员会建议各成员国消除阻碍女性就业的因素，努力提供儿童照顾措施，到2010年为至少90%的3岁以上的学龄前儿童和33%的3岁以下儿童提供照顾设施。因此学龄前儿童托育，主要是和女性就业和女性发展相联系的。

儿童托育和托幼被认为是协调家庭-工作冲突的重要社会机制。对于婴幼儿抚育和照料的支持对于家庭中的父母双方、特别是女性有积极的支持，有利于促进实现家庭-工作的平衡，并支持了家庭发展的需求。对于儿童的社会照顾计划，往往也更加关注于贫困的家庭。日托服务往往作为一项福利救济制度提供给贫困或者单亲家庭，以协助解决这些家庭因为母亲需要外出工作而产生的托育困境。

同时，托育托幼政策不仅是儿童照料的问题，同时也是儿童早教的问题。更早期的儿童健康和教育的投资，对于儿童和家庭的长远福利具有长远的影响，这样的投资也被认为是更加具有效率和效益的投资。特别在我国的低生育率背景之下，长期的出生人口减少带来新增劳动力增长速度开始放缓，国家发展也需要从汲取低成本的劳动力的人口红利的时期，过渡到重视人口素质和人力资本红利的时期。那么从增强婴幼儿和学龄前儿童的托育托幼，有助于其认知能力的提高和健康促进，有利于儿童实现良好的人生发展，也构成为国家未来发展创造竞争力和创新力的重要工程。

实际上，无论是相对较高生育率的国家，还是相对较低生育率的国家；无论是希望鼓励生育，还是对生育导向相对比较中性的国家，包括一些仍然希望控制生育率的发展中国家，都希望推动和有必要推动托育托幼服务的发展。因此，实施托育托幼政策的目的，与其说是为了鼓励生育，不如说是为了服务于家庭。是通过对婴幼儿和儿童提供抚育和照护，包括提供早期的教育，从而减少生育子女所增加的家庭负担，以及促进儿童成长和家庭成员的发展，强化家庭发展的能力和福利。

而且客观来说，托育托幼政策的具体实施，也并非必然是会有助于提高生育率的。因为托育托幼服务不同的福利供给机制，对于生育率会产生不同的影响。欧洲的经验告诉我们，不同的家庭政策，以及同一个家庭政策的不同的实施方式，对于生育率有的会产生影响，有的不产生影响。托育托幼政策的发展提高了女性的就业和市场参与，这本身会降低女性的生育意愿。而在市场竞争压力较大和家庭-工作关系并不平衡的社会环境下，托育托幼政策也未必会表现出降低生育率的效果。一些更加市场化的托育托幼政策，其满足了不同社会群体对子女成长的需求，但可能形成托育托幼的市场竞争，一些“赢在起跑线”式的托育托幼服务的竞争，反而会增加父母的焦虑和增加家庭的成本，并因此有可能会降低生育率。针对我国这样的已经陷入低生育率的社会，及在可能陷入“低生育率陷阱”的具体背景下，应该更加偏重实施一些有助于提高生育率的公共性的托育托幼政策，并尽量避免那些会进一步降低生育意愿的市场化和竞争性的托育托幼政策。对于托育托幼政策的实施，应该避免加深生育率的进一步下降，并努力为家庭的生育决策和生育行为营造良好的服务和支持。

因此，需要在家庭政策的视野下来讨论加强我国的托育托幼政策的发展，而不能仅仅是将托育托幼政策作为是生育政策的工具。相对来说，我国单位体制解体后，家庭服务日益社会化和市场化，同时女性的就业率有相对较高，造成女性在工作和家庭的“双重压力”。与此同时，儿童福利体系建设相对并不完善。在儿童托育领域，主要仍然是依靠家庭自身的儿童照料，社会性的儿童托育托幼服务的不足，进一步强化跨代抚育的家庭照料模式。缺乏对儿童照顾和发展的社会投资、政策法规建设，在儿童托育托幼的社会服务制度不健全，对女性发展、家庭生育、家庭-工作平衡带来巨大的压力。特别是在城镇化过程中，在一些人口高度流动性、劳动力市场竞争非常激烈的特大城市，儿童托育的压力更加凸显。

托育托幼服务发展相对薄弱，在一定程度上进一步弱化了人口的生育意愿和生育行为。而我国人口保持长期生育率，即使在“全面两孩”政策实施以后，我国仍然维持低生育率的基本格局，也在一定程度上说明对家庭生活服务和儿童福利的缺乏和困境。我们希望托育托幼政策的建设会有利于避免“低生育率陷阱”的局面，但是托育托幼政策的根本目标不是为了生育服务，而是为了家庭的发展和福利服务的。

我们需要在家庭整体发展和家庭福利的增进的目标中讨论我国的托育托幼服务发展和政策实施。通过完善托育托幼服务提高女性地位，提高儿童福利，协调家庭-工作关系，并为家庭夫妇的生育提供服务。需要构建整体性的提升婴幼儿和学龄前儿童托育托幼的社会服务体系建设，从而建立起工作框架，为动员政府、社会和企业力量来加强托育托幼服务提供一个基本框架。

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